Контрольная работа по "Муниципальному праву"

3. Особенности организации местной власти в советский период развития государства.

После Октябрьской революции 1917 г  в России была принята концепция власти, согласно которой все представительные органы власти, составляющие властную вертикаль, входили в единую систему государственной власти. Такая концепция кардинально изменила существовавшее тех пор представление о местном самоуправлении как негосударственной власти. В организации местной власти была сделана ставка на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Так, например, в обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918 г. (см. далее Конституция РСФСР) и других важнейших правовых актах молодого Советского государства.

Большое значение для будущей реформы местного управления на всей территории России имели обращения «Об организации местного самоуправления» и «Инструкция о правах и обязанностях Советов», принятые Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений власти. Кроме того, местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны. Тем не менее, они выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между собой.

Исходя из того, что местные Советы представляли собой низжее звено единого государственного аппарата, любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено вышестоящей организацией. Тем самым, декларируемая идея принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На практике государственного строительства создавалась ситуация, при которой деятельность представительных органов местной власти практически контролировалась и даже ограничивалась исполнительными комитетами.

В свою очередь отношения между  Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы  в повседневной работе практически  подменяли их. Примечательно, что  с возникновением в начале 20-х гг. административно-командной системы управления происходит ограничение власти Советов. Тем самым, некоторые ученые первой половины ХХ в. рассматривали усиление начал административной централизации как общую тенденцию развития современного государства.

В контексте такого подхода к организационной модели советского местного управления заслуживает внимание тот факт, что социалистическая система характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в организации местных Советов.

Тем самым, концептуальную важность в  рамках исследуемой эпохи представляет научное обоснование сущности местных  представительных органов как разновидности  органов государственной власти. Сказанное находит свое юридическое  отражение не только в конституциях СССР, но и в конституциях союзных  республик. В данном случае весьма показателен  официальный комментарий к ст. 145 Конституции СССР 1977 г., в котором  подчеркивается, что местные Советы народных депутатов «являются во-первых, органами единой государственной власти на местах, во-вторых, единственными органами государственной власти в каждой данной административно-территориальной единице».

С принятием Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о начале нового этапа в правовом регулировании  деятельности местного управления и  местного самоуправления. Во всех «советских»  Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) Советы рассматривались как одно из главных звеньев социалистического управления. Централизованный характер Советского государства определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 г., которая в значительной степени ограничивала независимость органов местного управления. Тем не менее, нельзя не признать, что Конституция РСФСР 1925 г., в отличие от Конституции РСФСР 1918 г., более четко определяла концепцию взаимоотношений местных и центральных органов власти. Это выражалось в том, что согласно Конституции РСФСР 1925 г. у вышестоящих государственных органов было право непосредственного контроля за деятельностью местных органов власти, а Конституция РСФСР 1918 г. такое право за органами центральной власти не закрепляла. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то, что в Конституции РСФСР 1925 г. не было специальной формулировки, устанавливающей право аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов.

Конституция РСФСР 1937 г., в отличие  от предыдущих конституций, окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов государственной  власти республики, и включила в  эту систему органы местного управления. Анализ полномочий местных органов  власти, закрепленных в Конституции  РСФСР 1937 г., позволяет сделать вывод  о том, что правомочия указанных  публичных институтов составляли такие  функции, которые могли осуществляться только лишь в непосредственной взаимосвязи  с центральной властью. Следовательно, централизованный характер системы  управления был очевиден.

Представляется, что сущность местных  Советов как органов государственного управления находится в прямой зависимости  от объема полномочий, которыми они  обладают. При раскрытии компетенции  как государственных, так и местных  органов управления, устанавливается  круг вопросов, отнесенных законодательством  к их ведению, то есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских  Конституциях, в том числе и  в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных  Советов являются «вопросы местного значения». Следовательно в пределах своих полномочий органы местной власти самостоятельны.

В советском законодательстве понятие  «вопросы местного значения» не раскрывается, хотя в научной литературе по проблемам  государственного права определенные попытки сформулировать его прослеживаются. В частности, под вопросами местного значения понимали вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, решаемые ими самостоятельно. В рамках Конституции РСФСР 1918 г. вопрос о полномочиях местных органов власти не ставился, хотя в Конституциях 1925, 1937 и 1978 гг. местные Советы в пределах собственных полномочий признавались самостоятельными.

Конкретизируя на основе анализа четырех  Российских конституций компетенцию  органов местных Советов отметим, что Конституция РСФСР 1925 г. (в  отличие от Конституции 1918 г.) установила более широкие полномочия, отнесенные к ведению органов местного управления. Так, например, в компетенцию местных  органов власти входили: составление местного бюджета; проведение культурных и хозяйственных мероприятий; исполнение постановлений высших органов власти; своевременное решение вопросов местного значения на определенной территории; распространение и соблюдение законов на соответствующей территории; защита государственного порядка и общественной безопасности.

В свою очередь Конституция СССР 1936 г. в ст. 97 значительно расширяла  права местных Советов и, в  отличие от Конституции СССР 1924 г., добавляла к их компетенции: руководство деятельностью местных органов; поддержание государственного правопорядка; защиту законов и гражданских прав; управление местным хозяйственным и культурным строительством, составление местного бюджета.

К тому же, в ст. 98 впервые определялись границы компетенции местных  Советов. Исходя из этого, Советы депутатов  трудящихся принимали решение и  давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им законами СССР и  Союзной республики.

Конституция РСФСР 1937 г. в сфере  установления компетенции местных  Советов дублирует их правовое положение  в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня на конституционном уровне не произошло. Однако после принятия Конституции  СССР 1936 г., представительные органы государственной  власти стали избираться непосредственно  населением. Можно сказать, что принцип  демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных  республик на всех этапах существования  советского государства. В контексте  вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции ССCР 1977 г. и республиканских Конституций 1978 г. существенным образом не изменило статус и компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х гг. ХХ в. процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права.

С концептуальной точки зрения следует  отметить, что вопрос о сущности и правовом положении местных  органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции  СССР 1977 г. В государственно-правовой науке было высказано несколько  точек зрения по данной проблематике.

Изучение правового положения  исполнительных комитетов (как органов  исполнительной власти), установленного в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. позволяет выделить следующие характерные  особенности. Прежде всего, это были структурные подразделения представительных учреждений, выполняющие функции  управленческого характера. В вышеуказанных  Конституциях РСФСР исполкомы избирались местными советами на сессиях из числа  депутатов в составе председателя, заместителя председателя, секретаря  и членов исполнительного комитета.

В советском административном праве  было высказано мнение и о том, что исполкомы местных Советов, их отделы и управления были самыми многочисленными органами управления в Советском государстве. Особенность  исполнительных комитетов, заключалась  в двойном характере их подчинения. С одной стороны, они подчинялись  местным Советам, с другой — вышестоящим  органам государственного управления. Нельзя не признать, что деятельность исполнительных комитетов в большинстве  случаев регулировалась законами о  Советах. По-видимому, это связанно с тем, что указанные комитеты являлись исполнительно-распорядительными  органами Советов.

Итак, можно утверждать, что как  союзным, так и республиканским  законодательством в основу организации  власти на местах был положен принцип  единства системы Советов как  органов государственной власти, с характеризующейся жесткой  соподчиненностью нижестоящих органов  вышестоящим. Все Советы, включая  местные, выступали как единая система. При этом высшим организационным  принципом данной структуры провозглашался демократический централизм, особенность  которого заключалась в формальном декларировании самостоятельности  местных органов власти. Иными  словами, муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для Советского государства. Само понятие «местное самоуправление» встречалось в нормативной литературе лишь только в той мере, в какой оно указывало на определенный властный уровень в системе социалистического самоуправления в целом.

4. Обращения граждан в органы местного самоуправления.

Обращения граждан в органы местного самоуправления дают возможность населению  участвовать в определении задач  и направлений деятельности органов  местного самоуправления, в выработке  проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Право граждан на индивидуальные и  коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным  лицам местного самоуправления закреплено в Конституции РФ (ст. 33).

Порядок работы с обращениями граждан  в органах местного самоуправления урегулирован Федеральным Законом  от 02 мая 2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Законом определены три вида обращений: предложения, заявления, жалобы.

Предложения – это мнения людей  о том, что можно и целесообразно  сделать для улучшения жизни  людей.

Заявления, как правило, содержат просьбы  о реализации субъективных прав (о  постановке на учет как нуждающихся  в улучшении жилищных условий  и т.п.).

Предложения и заявления подаются гражданами в те органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации  или тем должностным лицам, к  непосредственному ведению которых  относится разрешение данного вопроса.

Жалобы обычно содержат сведения о  нарушении прав конкретных лиц. Они  подаются в те органы или тем должностным  лицам, которым непосредственно  подчинены орган местного самоуправления, предприятие, учреждение, организация  или должностное лицо, действия, которых обжалуются.

Обращения граждан могут быть сделаны  как в письменной, так и в  устной форме. Письменное обращение  гражданина должно быть им подписано  с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложенного  существа предложения, заявления либо жалобы, данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным  и рассмотрению не подлежит. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в общественной приемной мэрии в течение трех дней с момента поступления. Максимальный срок рассмотрения обращения не более 30 календарных дней со дня регистрации в общественной приемной мэрии. В исключительных случаях сроки рассмотрения обращений могут продлеваться, если то или иное обращение требует специального изучения и дополнительных проверок, но не более чем на 30 дней, о чем сообщается заявителю.  Предложения, заявления и жалобы граждан, содержащие вопросы, решение которых не входит в компетенцию мэрии или должностного лица, которому они адресованы, направляются в течение 7 дней со дня регистрации в соответствующий орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение. Исключением являются случаи, когда текст письменного обращения не поддается прочтению. При этом запрещается направлять жалобу на рассмотрение должностному лицу, решение или бездействие которого обжалуется.