Зарубежный опыт местного самоуправления

Департамент. Как и другие местные коллективы, имеет двойственную природу:

1) является государственной административно-территориальной  единицей, осуществляющей делегированные  центральной властью полномочия;

2) является местным коллективом. 

 В результате проведенных  в 80-е годы реформ местного  управления сущность департамента  как местного коллектива стала  доминирующей.

 Любой вопрос, прямо затрагивающий  интересы жителей департамента  и не переданный в ведение  другого местного коллектива, входит  в компетенцию департамента. Особое  значение имеют функции департамента  по содействию сотрудничеству  местных коллективов. 

 Основными полномочиями департамента  являются: организация работы школьного  транспорта, социальное обеспечение  и здравоохранение, охрана окружающей  среды, морские порты и некоторые  другие.

 Руководят работой департамента  генеральный совет и председатель  генерального совета.

 а) Генеральный совет. Формируется  на основе всеобщих прямых  выборов. Генеральный совет департамента  по-существу является постоянно  действующим органом, поскольку,  несмотря на ограниченный срок  полномочий советников (6 лет), его  состав обновляется не одновременно, а частично, каждые три года.

 Заседания совета проводятся  не реже 1 раза в три месяца  и являются открытыми (если  только сам совет не примет  решение о проведении закрытого  заседания).

 Генеральный совет утверждает  бюджет департамента, решает вопросы  оказания финансовой помощи нуждающимся  коммунам, учреждает общественные  службы департамента, рапоряжается  имуществом департамента и т.д. 

 б) Председатель совета. Является  главой исполнительной власти  в департаменте. Избирается советом  из числа его членов. Выборы  проводятся каждые три года (после  обновления состава генерального  совета). Председатель совета может  переизбираться на эту должность  неограниченное число раз. 

 Председатель совета осуществляет  функции, аналогичные функциям  председателя регионального совета.

 Поскольку департамент является  также подразделением государственной  власти, осуществляющим делегированные  полномочия центрального правительства,  следует остановиться и на  этом аспекте функционирования  департамента.

 Выделение департамента в  качестве одного из уровней  государственной администрации  обусловлено, по меньшей мере, двумя причинами: 

1) наличием должности префекта;

2) разветвленной системой государственных служб в департаменте.

 Префект - носитель государственной  власти в департаменте, представитель  центрального правительства, информирующий  его обо всех наиболее важных  делах, происходящих в департаменте (для этого при префекте создается  служба “общей информации”). В  качестве главы всей системы  государственной администрации  в департаменте префект обладает, в частности, такими полномочиями, как обеспечение поддержания  порядка в департаменте, осуществление  контроля за исполнением законов  и иных актов центральной власти, а также осуществляет административный  контроль за деятельностью всех  общественных учреждений департамента  и его коммун.

 Вопрос о префекте и его  службах не рассматривается нами  более подробно, поскольку не  входит непосредственно в наш  предмет исследования.

Коммуна. Коммуна - прежде всего местный коллектив, а не государственная административно-территориальная единица. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в коммуне самостоятельного должностного лица - представителя государства. Глава исполнительной власти в коммуне - мэр - одновременно выполняет функции представителя государства в коммуне.

 Изменение границ коммун - компетенция  центральных властей, споры же  между коммунами по поводу  границ между ними могут рассматриваться  и префектом департамента.

 а) Муниципальный совет. Численный  состав муниципальных советов  различен и зависит от числа  жителей коммуны. В соответствии  с законом от 19 ноября 1982 года  самая маленькая коммуна (с  числом жителей менее 100) вправе  избирать 9 муниципальных советников, муниципальный совет самых больших  коммун ( с числом жителей 300.000 и выше) насчитывает 69 советников.

 Срок полномочий муниципальных  советников - 6 лет. Свои функции  они выполняют бесплатно (исключения  могут быть предусмотрены лишь  для некоторых крупных городов).

 б) Мэр. Мэр избирается  муниципальным советом на первом  его заседании путем тайного  голосования. На этом же заседании  происходит избрание и заместителей  мэра, число которых должно быть  не менее одного, но и не  выше 30% от установленной численности  муниципальных советников для  данной коммуны. 

 Срок полномочий мэра и  заместителей - 6 лет и досрочное  освобождение их от должности  советом невозможно. За свою деятельность  мэры и заместители мэра получают  вознаграждение, не облагаемое налогом. 

 Полномочия мэра состоят  как бы из двух частей, обусловленных  двойственной природой этой должности: 

1) полномочия мэра как главы  исполнительной власти в коммуне; 

2) полномочия мэра как представителя  государственной администрации  в коммуне. 

 Как глава исполнительной  власти в коммуне мэр готовит  и ведет заседания муниципального  совета, проводит в жизнь решения  совета, является распорядителем  расходов, руководит муниципальными  службами, осуществляет различные  полномочия по охране общественного  порядка и т.д. 

 Как представитель государственной  администрации в коммуне мэр  осуществляет ряд полномочий  под непосредственным руководством  префекта или прокурора республики.

 Так, под руководством прокурора  республики мэр осуществляет  работу с актами гражданского  состояния (регистрирует браки,  рождения и смерти, следит за  ведением соответствующего делопроизводства), определенные судебные функции  (констатация правонарушений, розыск  и задержание преступников, сбор  доказательств и т.п.), функции  прокурора в суде (в случае  отсутствия комиссара полиции).

 Под руководством префекта  мэр обеспечивает обнародование  законов и других нормативных  актов, проведение выборов; участвует  в проведении общегражданской  и военной переписи населения,  удостоверяет подписи, выдает  лицензии от имени государства,  и т.п. 

Межкоммунальная кооперация. Большое число мелких коммун, не имеющих необходимых материальных, финансовых, кадровых и иных ресурсов для нормального функционирования, вызывает необходимость выработки различных форм межкоммунального сотрудничества. Основными формами межкоммунального сотрудничества во Франции являются синдикаты коммун, дистрикты и городские объединения.

 Синдикат коммун. Создаются  префектом по просьбе заинтересованных  коммун. Закон от 5 января 1988 года  предоставил коммунам право выхода  из состава синдиката без предварительного  согласия партнеров, но при  наличии согласия префекта.

 Синдикаты коммун являются  юридическими лицами. Компетенция  их определяется коммунами в  момент создания синдикатов и  зависит от широты и характера  полномочий, которые коммуны добровольно  слагают с себя в пользу  синдиката. 

 В зависимости от этого  синдикаты могут быть специально-целевыми  и многоцелевыми.   Специально-целевые (или одноцелевые) синдикаты коммун создаются для совместного осуществления одной из функций - уборки мусора, водоснабжения, школьного транспорта и т.п.

 Многоцелевые синдикаты реализуют  множество услуг, в которых  есть совместная заинтересованность  вошедших в состав синдиката  коммун.

 Закон 1988 года предусмотрел  возможность создания также долевых  синдикатов ( коммуна передает полномочия  только частично, наделяясь соответствующей  долей участия в работе синдиката).

 Финансовые средства синдиката  складываются из обязательных  взносов членов-коммун, субсидий  из госбюджета, займов, а также  частично из сборов платежей  за пользование услугами, предоставляемыми  синдикатами. 

 Размеры и порядок внесения  обязательных взносов коммун  фиксируются в учредительном  документе синдиката и могут  зависеть от финансово-материального  положения коммуны, численности  жителей, доли переданных полномочий  и т.д. 

 Руководят работой синдиката  комитет и председатель синдиката. 

 Комитет синдиката образуется  из представителей входящих в  его состав коммун, как правило,  избираемых муниципальными советами  этих коммун из числа муниципальных  советников. Комитет работает в  форме заседаний, проводимых 1-4 раза  в год, на которых принимаются  решения по всем вопросам, касающимся  реализации полномочий синдиката. 

 Председатель синдиката является  главой исполнительной власти  в синдикате. Порядок его избрания  и полномочия в отношении комитета  аналогичны порядку избрания  мэра коммуны и полномочиям  мэра в отношении муниципального  совета.

Городское объединение. Городское объединение наделяется обязательной компетенцией, которая значительно шире, чем у дистрикта. Так, коммуны в обязательном порядке передают в пользу городского объединения полномочия, касающиеся создания и оборудования жилых районов, промышленных зон, школьных помещений в этих районах, работу противопожарных служб, городского пассажирского транспорта, водоснабжение и канализацию, и т.д.

 Финансовые ресурсы городского  объединения складываются прежде  всего за счет части налоговых  поступлений коммун, которые просто  передаются в городское сообщество, равно как и части дотации  на текущие расходы. 

 Руководят работой городского  объединения совет объединения  (от 50 до 140 членов) и председатель  объединения.

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно  понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно  избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка №1. Неправомерно отождествляются  местное управление и местное  самоуправление. Во многих странах  для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации  местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное  сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных  языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций  со стороны вышестоящих государственных  органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. 

Ошибка № 2. Опыт отдельных стран  отождествляется с «европейским»  или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России  наиболее известен опыт Германии, Франции и  Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Ошибка № 3. Исторические пережитки  воспринимаются как сущностные черты  местного самоуправления. Например, Испания  вплоть до смерти Франко сохраняла  жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После  перехода к демократической Конституции  в 1978 г.  было учреждено только 17 независимых  органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном  самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись  назначенными государством исполнительными  советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма  непрямых выборов на основе пропорционального  представительства при формировании Советов провинций.

Ошибка № 4. Внимание акцентируется  на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается  общий контекст наличия свободы  предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества.