Допускается делегирование
отдельных функций на основе
договора одним органом другому
(как одного, так и различных
уровней). Но есть исключения - не
допускается делегирование функций,
связанных с взиманием налогов,
изданием предписаний о налогообложении
и т.п.
Для характеристики местного
управления в Великобритании
важнейшее значение имеют два
понятия: “ultra vires” и “inter vires”.
Суть их сводится к одному -
местные органы власти жестко
связаны в своей деятельности
рамками прямо предоставленных
им законодательством полномочий.
“Отношения между центральной
властью и муниципалитетами определяются
принципом inter vires (действовать в
пределах своих полномочий), т.е.
муниципалитеты могут совершать
действия, которые лишь прямо
предписаны законом. В противном
случае акты местных властей
считаются совершенными с превышением
полномочий (ultra vires) и могут быть
признаны судом не имеющими
силы. Характерной чертой неформальных
отношений местных органов является
принадлежащее им право вступать
в ассоциации, которые периодически
проводят конференции и собрания,
на которых обмениваются опытом
работы, мнениями по тем или
иным проблемам, но прежде всего
обсуждают вопросы, которые, по
их мнению, нуждаются в законодательной
реформе или особом внимании
центра.
Структура местных
органов. В структуру местных органов Великобритании
входят совет и штат чиновников.
а) Совет. В каждом графстве и округе образуется
совет (именуемый Главный совет), состоящий
из председателя и советников.
Советники избираются на
основе всеобщего избирательного
права. В соответствии с законом,
лицо, если оно не признано
недееспособным, может быть избрано
и быть членом органов местной
власти, если оно является британским
подданным или гражданином Ирландской
Республики и ко дню выборов
достигло возраста в 21 год,
и:
а) к этому дню оно обладает
и затем продолжает обладать
правом избрания данного органа
местного самоуправления, или
б) оно в течение 12 месяцев,
предшествующих этому дню, владеет
как собственник или арендует
землю или дом (с прилегающим
участком земли) в этом районе,
или
в) его основное или единственное
место работы в течение 12 месяцев
находится в этом районе, и
т.п.
Советники избираются на 4 года,
но каждый год их состав
обновляется на 1/3. Число советников
строго не определено, но, как
правило, советы довольно многочисленны
(некоторые насчитывают более
100 человек).
Избрание советников имеет
свои особенности. После опубликования
в печати сообщения о проведении
выборов, любое лицо может получить
документ о выдвижении кандидатом
в советники, подписанный лицами,
которые его выдвигают, и 8 -избирателями
данного избирательного округа.
Если лицо согласно избираться
в советники, оно передает этот
документ со своим заявлением
о согласии баллотироваться в
соответствующий орган, ведающий
выборами.
Если на день голосования
кандидатов выдвинуто больше, чем
необходимо избрать советников,
то проводится голосование. Если
число выдвинутых кандидатов
равно числу мест советников,
все они объявляются избранными
без голосования утром того
дня,на который назначены выборы.
Советники не имеют права
получать какое-либо вознаграждение
или жалованье. Исполнение функций
советника считается исполнением
общественных обязанностей. Однако
определенные выплаты муниципальным
советникам все же могут быть предусмотрены:
советник может потребовать выплаты суточных,
оплаты транспортных расходов и расходов
на питание во время проведения заседания
совета или комитета; возмещение ущерба,
который понес советник за время своего
вынужденного отсутствия на работе; выплата
содержания в связи с присутствием на
конференциях, проводимых за пределами
территории совета.
Член совета может отказаться от
должности только письменно.
Председатель совета избирается каждый
год весной на собрании совета из числа
советников (этот вопрос является первым
в повестке дня ежегодного собрания
совета). Срок пребывания одного советника
в должности председателя совета
неопределенен и фактически может
составить 4 года, т.е. весь срок действия
депутатского мандата. Причины тому
следующие: с одной стороны, по закону
обычный срок полномочий председателя
1 год и потому каждый год проводятся
перевыборы; с другой стороны - председатель
занимает должность до тех пор, пока
справляется со своими обязанностями
и устраивает совет, а потому не лишается
права выставлять свою кандидатуру
на переизбрание.
Отличительной особенностью местного
управления Великобритании, по сравнению
со многими другими странами, является
фактический размен функций совета
на действия его комитетов (комиссий).
Многочисленный состав советов вынуждает
их передавать часть своих функций
комитетам, за исключением финансовых
полномочий.
Комитеты могут быть отраслевые
и координирующие (функциональные),
постоянные и специальные (временные).
Численный состав комитетов различен.
Помимо членов муниципальных
советов к работе комитетов
могут привлекаться иные лица,
которые по своим профессиональным
и иным качествам могут оказаться
полезными. Виды комитетов, их
численный состав и срок полномочий
определяются регламентами советов.
б) Чиновничий аппарат. В Великобритании нет стандартной организации
управленческих служб. Каждый местный
орган вправе создавать собственную внутреннюю
структуру. На практике традиционными
стали такие отделы, как секретариат (или
юридический отдел), отдел кадров, финансовый
отдел, отдел здравоохранения и охраны
окружающей среды и др.
Формирование кадров аппарата
местного управления, регулирование
правового положения муниципальных
чиновников охватывается понятием
"муниципальная служба". Чиновники,
работающие в аппарате местного
органа, являются не государственными
служащими, а служащими совета,
который их назначил.
Правовое регулирование муниципальной
службы осуществляется совместно
муниципалитетами и органами
более высокого звена управления.
В советах создаются специальные
комитеты по вопросам кадров,
которые разрабатывают схемы
классификации служащих, схемы должностных
окладов, правила отбора кандидатур,
рассматривают трудовые конфликты
и др.
Как правило, орган местного
управления имеет право назначать
таких чиновников, какие ему представляются
необходимыми. Однако законодательством
может устанавливаться перечень
чиновников, которые в обязательном
порядке должны быть назначены:
например, чиновник по вопросам
образования, инспектор-специалист
в области мер и весов и
др.
Муниципальные служащие работают
на контрактной основе. Условия
труда и оплаты труда вырабатываются
Национальным объединенным советом
и другими сходными с ним
органами, в состав которых входят представители
органов местного управления и чиновники.
Муниципалитеты вправе, но не обязаны
принимать к исполнению рекомендации
этих органов.
Среди категорий муниципальных
служащих следует особо назвать
главного администратора. Важность
этой фигуры в аппарате местного
совета объясняется следующим:
как мы уже отмечали, практически
все вопросы местной жизни
предварительно или окончательно
решаются в комитетах, в деятельности
которых активно участвуют чиновники,
занимающиеся выработкой общей
политики. Множественность комитетов
совета и различных отделов
наряду с отсутствием единоличного
или коллегиального главы исполнительного
аппарата придают особую важность
координации работы всех структурных
подразделений местного органа.
Эту функцию (наряду с другими)
и осуществляет главный администратор,
фактически выступая как глава
аппарата чиновников.
2.2 Местное самоуправление
во Франции
В соответствии со ст.72 Конституции
Французской Республики (1958г.) местными
коллективами во Франции “являются
коммуны, департаменты, заморские
территории. Всякие другие местные
коллективы создаются законом”.
В практике функционирования французской
системы местных органов понятия
“местный коллектив” и “территориальный
коллектив” рассматриваются как
идентичные. Территориальный коллектив
определяется как общественное юридическое
лицо, имеющее право принятия решений
административного характера и
обладающее относительно широкой автономией
в отношении государственных
органов власти, не зависимое от
“центра” и имеющее конкретную
географическую базу. Едва ли можно
согласиться с оценкой французских
специалистов их системы местной
власти, считающейся одной из наиболее
жестко централизованных, применительно
к полной “независимости от центра”.
Для системы местного управления
Франции характерен принцип специализации,
в соответствии с которым каждый
местный коллектив связан строго
определенной компетенцией, обусловленной
их предназначением, за пределы
которой они не имеют права
выходить.
В настоящее время основными
территориальными (местными) коллективами
являются регионы, департаменты
и коммуны. Своеобразие местных
коллективов Франции, в отличие
от большинства других стран,
состоит в том, что одновременно
они выступают в качестве административно-территориальных
подразделений центрального правительства,
а соответственно, на их территории
действуют должностные лица и
службы, выступающие от имени
государства.
Регион. С 1955 года регионы являлись чисто административными
единицами, подразделениями центральной
администрации, а потому действовали на
основе централизации (основными же критериями
местных коллективов являются децентрализация
и наличие выборных органов).
Законом от 2 марта 1982 года
регион приобрел статус местного
коллектива.
Основными региональными органами
являются совет, председатель
совета, экономический и социальный
совет. Своебразие такой системы
органов объясняется главным
образом закрепленным в законе
от 2 марта 1982 года целевым назначением
регионов “продвигать вперед
экономическое, социальное, медицинское,
культурное и научное развитие
региона и устройство территории,
обеспечивать защиту его самобытности”.
а) Региональный совет. С
приобретением статуса местного
коллектива в 1982 году до 1986 года
регионы формировали свои советы
на основе непрямых выборов
(из депутатов от региона, от
генеральных советов и муниципальных
советов крупных коммун). В 1986 году были
введены всеобщие прямые выборы членов
региональных советов.
Совет принимает решения
по всем вопросам, входящим в
компетенцию региона. Контроль
за законностью решений регионального
совета осуществляет региональный
комиссар республики (региональный
префект).
б) Председатель регионального
совета - является главой исполнительной
власти в регионе. Избирается
региональным советом из числа
своих членов. Председатель совета
изучает все вопросы, выносимые
на рассмотрение совета, готовит
проекты решений, созывает совет
и председательствует на его
заседаниях. Председатель является
распорядителем финансов региона.
Руководит работой региональных
служб и занимается кадровыми
вопросами.
Региональный совет после
избрания председателя на тех
же началах избирает членов
бюро, которые будут помогать
председателю совета в осуществлении
его функций. Совет вправе передать
бюро и часть собственных полномочий
по принятию решений (за исключением
финансовых вопросов).
в) Экономический и социальный
комитет. Является своеобразным
структурным подразделением, существующим
только в регионе - в других
местных коллективах подобных
органов нет. В его состав
включаются представители органов,
занимающихся вопросами, входящими
в компетенцию региона. Экономический
и социальный комитет играет исключительно
консультативную роль - давать заключения
(как по собственной инициативе, так и
в силу закона и по обращению председателя
совета) по проектам решений и по любым
вопросам, входящим в компетенцию региона.
На региональном уровне учреждена
целая система служб государственной
администрации. Представителем государства
в регионе является «региональный
префект» (в 1982 году название «региональный
префект» было заменено на
«региональный комиссар республики»,
но это была лишь чисто терминологическая
замена понятий без изменения
сущности и функций этого института,
новшество не прижилось и в
1988 году окончательно официально
было восстановлено прежнее название
должности).
Главное назначение регионального
префекта - проводить на территории
региона политику правительства,
прежде всего в вопросах экономического
и социального развития территорий.