Особенности зарубежного опыта управления государственными служащими

Аксиома вторая заключается в том, что чиновничество нуждается в достаточно серьезном и постоянном, хотя и неторопливом реформировании, но делать из него козла отпущения политически безответственно, несправедливо и неэффективно. В этом смысле современные попытки победить коррупцию одними лишь репрессиями по отношению к отдельным взяточникам вряд ли могут увенчаться успехом. Жесткость необходима, но если не изменить свойства отдельных должностных позиций, совокупности позиций и соединяющих эти позиции процессов, то вопрос об удивительном превращении приходящего на эти позиции большинства прекраснодушных и честных борцов с драконами в драконов-взяточников - это лишь вопрос времени.

Аксиома третья: государственный аппарат не будет дешевым. Однако никакая страна не может себе позволить излишнее финансирование госслужбы. Оптимальный размер расходов на госслужбу - это отдельная и весьма сложная проблема. При этом ясно и то, что одними высокими зарплатами нельзя решить проблему эффективности госслужбы.

Аксиома четвертая выработана вековой практикой многих государств - постоянные сотрудники государственного исполнительного аппарата, подобно военным, должны быть вне политики, то есть желательно, чтобы профессиональные чиновники сознательно и явно отказались от участия в политических партиях под эффективным общественным контролем. Термин «аппаратный ресурс» должен быть переведен из российского политического лексикона в уголовно-правовой для всех, в том числе и для находящихся у власти политических организаций и лиц. Это одна из чрезвычайных задач настоящего времени.

Аксиома пятая сводится к тому, что нельзя доверять козлу и охрану, и справедливое распределение капусты, то есть бесперспективно поручать совершенствование государственной службы полностью самой этой службе. Но кто же в обществе будет ее совершенствовать? На первый взгляд разрешение этой проблемы упирается в тупик. Но в мире есть примеры умеренно (приемлемо) коррумпированных и достаточно эффективных государственных служб, которые, естественно, тоже не лишены недостатков, но эти недостатки не угрожают социальному равновесию в таких странах, как Австралия, Канада, США, Великобритания, Япония, и некоторых других. Выход из тупика состоит в том, чтобы подключить к совершенствованию госслужбы все компоненты общества, а именно все три базовые функциональные группы: работников, капиталистов и чиновников. Это каноническое деление опирается на фундаментальные роли, играя которые, эти группы формируют экономические инициативы (капитал), фактически трудятся (работники) и генерируют правила социально-экономического поведения (чиновники). 

2. Совершенствование государственной службы - задача общества

Джону Адамсу принадлежит  идея о президенте, который заботится об общем благе и стоит над партиями, являясь гарантом не столько конституции как таковой, сколько опирающегося на медленно уточняющуюся конституцию социального равновесия.

Общественный треугольник (чиновник-капиталист-работник) превращается в пирамиду, каждая из вершин которой влияет на эффективность государства. Отсюда следует, что совершенствованием государственной службы должны на постоянной основе заниматься все заинтересованные компоненты общества, сбалансированные авторитетом президента, для которого это направление является одним из главных.

При этом роль инициатора ложится на структуры, напрямую подчиненные  президенту; контрольные и мобилизующие роли - на специальные общественные организации, а исполнительные функции  распределяются целенаправленным образом на механизмы, образуемые из самих госструктур. Кроме того, для начала достаточно просто потребовать от всех автономных госструктур разработать план мероприятий по самосовершенствованию на основе типовых схем, распространяемых из центра (главным образом по второстепенным проблемам). В этих планах, кроме прочего, необходимо предусмотреть особое внимание к обеспечению преемственности и добротности порядка найма госчиновников. Возможно заимствование такого правила, по которому сроки назначения на ключевые должности госчиновников не должны делиться на четыре, то есть динамика жизни на этих позициях не должна сочетаться со сроком президентства.

В благополучных с  этой точки зрения странах исполнительный механизм осуществления власти (то есть государственная служба) опирается на полноценность всех частей упомянутой пирамиды и вековые национальные и наднациональные традиции. Без этого доверия никакие меры по аппаратному совершенствованию не принесут устойчивого эффекта. Следовательно, важнейшей стартовой группой мер должна стать политика укрепления доверия к государству, подрыв этого доверия госслужащими следует объявить серьезным уголовным преступлением, а примеры хорошей работы госаппарата должны активно пропагандироваться. Эти меры должны создать благоприятную среду для восприятия других усилий в данном направлении.

Какой бы благоприятной  ни была среда, требуются активные согласованные  усилия всех заинтересованных сторон: капитала, президента, работников и  самого чиновничества.  

3. Стратегическая доктрина и программа-минимум совершенствования государственной службы

К сожалению, все эти  особенности не могут быть кардинально  преодолены в короткие сроки. Однако для запуска процесса оздоровления госслужбы кардинальность и не требуется. Необходимы стратегическая доктрина и программа-минимум на 2-3 года. Они будут направлены именно на переведение госслужбы из запредельного режима функционирования в состояние достаточно нормальное, пусть и имеющее множество недостатков, в котором будет гарантированно обеспечена работоспособность госаппарата, а нарушения перестанут быть массовыми. В такой программе нет места фронтальным наступлениям на все проблемы сразу - необходимы определение ключевых опасностей и радикальная ликвидация крайностей. Доктрина такого рода может быть довольно быстро написана специальной группой ученых и политиков разных специальностей и возрастов. Содержание и порядок выработки этого документа - обычная комплексная программа государственной важности, реализуемая стандартно как управленческий проект. Здесь ключевым вопросом является достаточная энергичность и практичность политической воли высшего руководства страны (главным образом президента), без которой управленческие программы такого масштаба не имеют никакой перспективы.

Содержание доктрины должно кратко отражать ценности, стратегические цели совершенствования госслужбы, приверженность которым в стране объявляется постоянной и конституционной.

Если говорить о самых  злободневных проблемах организации  госслужбы, то необходимы следующие решения:

·        гражданин должен общаться со всей исполнительной властью только через свой муниципалитет (реальный принцип одного окна);

·        гражданин должен платить налоги только по месту своего жительства - тогда он сможет действительно влиять на работу своего муниципалитета;

·        чиновники исполнительных органов не должны быть властью: они не должны чувствовать себя властью даже на самом высоком уровне, им надлежит быть просто служащими (злоупотребление властью провозглашается самым тяжким должностным преступлением).  

Программа-минимум для  восприятия в обществе и быстрой  реализации требует достаточно подробного обоснования (политической доктрины) и  общественной поддержки. Общественную поддержку можно обеспечить мерами, подобными тем, которые применил президент США Билл Клинтон. Реформа госуправления в США прошла эффективно и в сжатые сроки. В 1992-1993 годах в США началось и было поддержано Биллом Клинтоном и Альбертом Гором движение за реформирование государственного управления. Оно являлось частью мирового движения, известного под названием «Новое публичное управление» (New Public Management, NPM). Вариант этого движения в США получил название «Вновь изобретая правительство» (Reinventing government), а официальное название реформ - «Национальный обзор производительности» (National Performance Review, NPR). В ответ на инициативу Клинтона 400 правительственных сотрудников встретились с 40 исполнительными директорами лучших коммерческих компаний США и выработали 10 принципов реформы государственного управления.

Вице-президент Гор  использовал специальное вознаграждение за инновационные инициативы на местах. Особая награда - Hammer Award - была присуждена более чем 900 командам, включавшим свыше 10 000 служащих.

Фактически в NPR речь шла о перестройке административных функций управления. Политические функции (если под политикой понимать технологию достижения стратегических целей) этой перестройкой не затрагивались. Реорганизация госслужбы в США проходила под лозунгом смены парадигмы управления. Результатом реорганизации явилась достаточно высокая организованность административной государственной системы, которая оказалась настроенной на взаимодействие с коммерческим и некоммерческим секторами экономики в деле оказания услуг населению.

Ключевая идея реорганизации - создать публичную гражданскую службу взамен «государевой», аппаратной или номенклатурной. То, что у нас называется государственной службой, всюду в цивилизованном мире называется общественной администрацией (public administration). По-английски госслужба именуется гражданской (civil service).

В данной ситуации терминологические  различия важны: публичное и государственное  в демократической стране - это  разные вещи.

Уже в программе-минимум  необходимо максимально облегчить  и надежно гарантировать безопасность обращения граждан и организаций к органам надзора и арбитража. Возможно даже введение такого правила: если гражданин обратился к государственному чиновнику и столкнулся с нарушением закона, то он вправе ожидать решения своей проблемы в льготном режиме. Необходимо внедрить в сознание населения мысль о том, что донесение о беззаконии или злоупотреблении законом является не аморальным «стукачеством», а делом чести гражданина-патриота.  

4. Профессионализация бюрократии

Даже при сильном общественном контроле эффективная госслужба невозможна без профессиональных чиновников. Как сказал Бисмарк, «с плохими законами, но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы». Профессионализация чиновничества требует целенаправленной системы подготовки и переподготовки специалистов госслужбы. Особое внимание следует уделять обучению молодых и впервые пришедших на госслужбу людей, которые еще не вросли в систему. Именно они могут стать «агентами перемен».

Профессионализация чиновников имеет два аспекта: операционный и этический. При переподготовке кадров госслужащих следует акцентировать  внимание на темах организационного проектирования (совершенствование  документооборота и конторских технологий) и управления проектами.

Для подготовки и профессионального  развития служащих можно применять  многообразные средства дистанционного обучения, образования на рабочих  местах, методы компьютерного протоколирования учебной активности служащих, а также  поэтапную накопительную систему пожизненного обучения, состыкованную с системой мотивирования и поощрения учебы.

Еще один акцент следует  поставить на этические стандарты  поведения чиновников, которые должны быть очень подробными и четкими. В качестве образца можно взять применяющиеся в США «Стандарты этического поведения служащих исполнительной ветви власти» (Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch), переработав их в духе российской многонациональной культурной традиции. В этих стандартах следует уделить особое внимание организации и функционированию государственной службы в полиэтничной среде.

Все мероприятия по совершенствованию  обсуждаемой сферы общественной жизни должны быть поддержаны целенаправленной пропагандой и просвещением. Возможно издание книг и журнала, инструктирующих граждан о том, как поступать в случаях нарушений со стороны чиновников. 

Главное, что следует  подчеркнуть, говоря о совершенствовании  госслужбы, - необходима не реформа, а  инициирование нового многостороннего  общественного процесса превращения государственной бюрократии в прозрачную для контроля, экономически и социально эффективную и самосовершенствующуюся гражданскую службу.

Заключение

Сегодня Япония переживает не самые лучшие времена: показатель экономического роста, еще недавно составлявший 10% и более, замер на уровне 2%. Это объясняется тем, что из-за перенасыщенности рынка товарами длительного пользования (автомобилями, телевизорами, холодильниками и т.д.) японской промышленности нет смысла сейчас увеличивать темпы роста производства. Через 2-3 года, по мере оживления японского рынка, японской индустрии не составит большого труда вновь увеличить обороты.

Однако, по мнению президента Японского центра производительности труда для социально-экономического развития (ЯЦП-СЭР) господина Дзинносуки Мияи, все объясняется иначе: несколько лет назад 5% рост валового внутреннего продукта (ВВП) обеспечивался за счет прироста трудовых ресурсов (выпускников средних школ, колледжей и высших учебных заведений) и увеличения производительности труда, совершенствования технологий и т.д. Соотношение этих экстенсивных и интенсивных факторов находились в пропорции 3:2. В силу демографических особенностей сегодняшний приток трудовых ресурсов в народное хозяйство примерно нулевой, и поэтому экономика страны растет не более чем на 2% в год. При этом в совокупном мировом валовом продукте их доля составляет более 10%.

Интенсивный переход  на новейшие технологии производства, несомненно, ведет к изменению  характера труда, требует немедленной замены устаревших форм организации труда, которые не только ложатся тяжелым финансовым бременем на предприятия, но в конечном итоге негативно сказываются на эффективности всего производства. Такие методы управления трудом становятся все более невыгодными даже для сверхконкурентных предприятий. Возникает необходимость их замены новыми, более современными.

Развитие этого процесса проявляется, в частности, в начавшейся эрозии так называемых “трех божественных даров”, которые включают “пожизненный наем” (сюсин хоё), “зарплату по старшинству” (нэнко тингин) и “пофирменные профсоюзы” (кигёбэцу родокумиай), представляющие собой триединую основу традиционной японской модели управления трудом.

Список использованных источников

1. Абрамов Ю.К., Эволюция концепции госслужбы в США; США №1 1997г.
2. Административно- государственное управление: Опыт Франции // Проблемы теории и практики управления 1997 номер 1
3. Алехин А.П., А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Административное право, Учебник, М.1999г.
4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М. 1997.
5. Атаманчук Г.В. Управление – социальная ценность и эффективность. М., 1995
6. Баглая М.В., Ю.И. Лейбо, Л.М.Энтина, Конституционное право зарубежных стран, М. 2000г.
7. Бахрах Д.Н.. Административное право. Учебник М. 1996г.
8. Волгин Н. А. "Японский опыт решения экономических и социально трудовых проблем." М., Экономика 1998 г.
9. Волгин Н. А., Марголин А. М., Половинкин П. Д. "Экономические функции института государственной службы и механизм их реализации в рыночных условиях." М., изд-во РАГС, 1997 г.
10. Государственное управление и государственная служба за рубежом. Ред. В.В Чубинского СПб., 1998
11. Оболонский А.В. Государственная служба, М.1999г.
12. Пикулькин А.В. Система государственного управления М. 1997г.
13. Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. М., 1986 (пер. с англ.)
14. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления 1999 номер 1
15. Силин А., Госслужба в РФ и на Западе; Человек и труд №12 1998г.
16. Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. Ред. Бессонов Б.Н М.,1997
17. Тихомиров М.М Система информационной и интеллектуальной поддержки управленческой деятельности в структурах государственной службы. М., 1996
18. Чиканова Л.А Государственные служащие М., 1998
19. Чубинский В.В., Государственное управление и государственная служба за рубежом, Курс лекций, СПб 1998г.