Противодействие терроризму: соотношение международного и внутригосударственного регулирования

оперативные штабы в  субъектах Российской Федерации, которые возглавили, за исключением Чеченской Республики, руководители территориальных органов Федеральной службы безопасности, – для решения аналогичных задач в рамках соответствующего субъекта;

антитеррористические  комиссии в субъектах Российской Федерации под руководством высших должностных лиц (руководителей  высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации – для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и «органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений.

На оперативный штаб в Чеченской Республике, который возглавил заместитель министра внутренних дел Российской Федерации, были возложены дополнительные функции по непосредственному руководству специальными силами и средствами по обнаружению и пресечению деятельности террористических организаций и групп, их лидеров и лиц, участвующих в организации и осуществлении террористических актов на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, а также функции по организации и планированию применения на территории Чеченской Республики выделенных сил и средств Объединенной группировки войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона.

В состав Комитета входят также руководители ряда органов исполнительной власти, в частности, министр внутренних дел Российской Федерации, министр иностранных дел Российской Федерации, министр юстиции Российской Федерации, директор Службы внешней разведки Российской Федерации, директор Федеральной службы охраны Российской Федерации, начальник Генерального штаба Вооруженных сил Российской Федерации – первый заместитель министра обороны Российской Федерации и другие должностные лица аналогичного уровня.

В качестве основных задач  Национального антитеррористического комитета определено:

подготовка предложений  Президенту Российской Федерации по формированию государственной политики в области противодействия терроризму, а также по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой области;

координация деятельности по противодействию терроризму федеральных  органов исполнительной власти, антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации, а также организация их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;

разработка мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер по обеспечению защищенности потенциальных объектов террористических посягательств;

участие в международном  сотрудничестве в области противодействия терроризму, в том числе в подготовке соответствующих проектов международных договоров Российской Федерации;

подготовка предложений по обеспечению  социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и (или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических актов;

решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по противодействию терроризму.

Кроме того, пунктом 5 Указа установлена  обязательность решений Федерального оперативного штаба, принятых в соответствии с его компетенцией, для всех государственных органов, представители которых входят в его состав и в состав оперативных штабов в субъектах Российской Федерации, а также обязательность решений оперативных штабов в субъектах Российской Федерации для государственных органов соответствующего уровня.

Необходимо подчеркнуть, что Национальный антитеррористический комитет не рассматривается государством в качестве карательного органа, его предназначение- координация противодействия терроризму в целях обеспечения безопасности граждан, установления прочного мира и согласия в обществе.

Таким образом, в Российской Федерации  впервые была создана постоянно  действующая централизованная система противодействия терроризму, основанная на тесном взаимодействии органов исполнительной власти всех уровней (федерального, субъектов Федерации и муниципального) и призванная обеспечить наиболее четкую координацию государственных органов и органов местного самоуправления, повышение оперативности и эффективности их реагирования на террористические угрозы на территории страны. В центре данной системы находится Национальный антитеррористический комитет, аппарат которого образован в составе Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Аппараты соответствующих оперативных штабов образованы в органах Федеральной службы безопасности.

Однако, как подчеркивалось в заключении Президента Российской Федерации на проект Федерального закона «О противодействии терроризму», одного данного закона недостаточно, нужна коррекция существующего законодательства на предмет его соответствия новой системе противодействия. В связи с этим в процессе подготовки Федерального закона «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму"»³⁴ был предпринят комплексный подход к правовому регулированию противодействия терроризму, часть отмеченных нами ошибок, указанных выше, удалось устранить путем внесения соответствующих изменений и дополнений.

Среди них – новая редакция статьи 12 Уголовного кодекса Российской Федерации, распространяющая юрисдикцию России на преступления, совершенные вне пределов Российской Федерации ее гражданами и постоянно проживающими на российской территории лицами без гражданства. Данные лица подлежат ответственности в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации, если в отношении их по данному преступлению не имеется решения суда иностранного государства. Речь в данном случае идет о преступлениях не только против интересов Российской Федерации, но и против интересов российского гражданина или постоянно проживающего на территории России лица без гражданства.

Важными новациями дополнен и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Наиболее существенной среди них является возможность проведения судебного разбирательства по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях в отсутствие подсудимого, который находится за пределами Российской Федерации и (или) уклоняется от явки в суд.

В соответствии с новой редакцией  части 1 статьи 5 Федерального закона «О противодействии терроризму» Президент Российской Федерации принимает в установленном порядке решение об использовании за пределами Российской Федерации формирований Вооруженных сил Российской Федерации и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против Российской Федерации либо российских граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации.

Статьей 102 Конституции  Российской Федерации решение вопроса  о возможности использования  Вооруженных сил Российской Федерации за пределами территории России отнесено к ведению Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Своим решением от 7 июля 2006 года Совет Федерации разрешил Президенту использовать формирования Вооруженных сил Российской Федерации и подразделения специального назначения за пределами страны в целях пресечения международной террористической деятельности на период решения задач устранения угрозы осуществления за рубежом террористических актов против Российской Федерации либо против российских граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Представляется, что, исходя из положений статьи 51 Устава ООН, которая предусматривает право на индивидуальную или коллективную самооборону, «если произойдет вооруженное нападение на члена Организации», то есть вне зависимости от «государственности» субъекта такого нападения, а также в соответствии со статьей 2, с частью 1 статьи 45, частью 2 статьи 61, статьей 80, частью 1 статьи 87, пунктом «г» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации наше государство имеет право применять за пределами территории России формирования Вооруженных сил Российской Федерации и подразделения специального назначения органов Федеральной службы безопасности для пресечения международной террористической деятельности против Российской Федерации либо против ее граждан. При этом положение об обязанности получения Президентом Российской Федерации разрешения Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации (по подобию данного 7 июля 2006 года) на использование подразделений специального назначения, не входящих в состав Вооруженных сил Российской Федерации, в отличие от использования формирований Вооруженных сил Российской Федерации, в Конституции Российской Федерации отсутствует.³⁵

В связи с этим автором  при формулировании соответствующих статей в федеральных законах «О противодействии терроризму» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму"» была предложена гибкая норма, определяющая, что подразделения специального назначения органов Федеральной службы безопасности по решению Президента Российской Федерации могут использоваться против находящихся за пределами территории России террористов и (или) их баз для устранения угрозы ее безопасности.

Не перестает удивлять попытка доказать антиконституционность предусмотренного Федеральным законом «О противодействии терроризму» правового режима контртеррористической операции³⁶.

По существу поднимаемой  проблемы следует отметить, что при анализе введения данного правового режима следует исходить из:

положений части 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, статьи 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, части 3 статьи 12, части 3 статьи 18, части 3 статьи 19, статьи 21 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, статьи 15 Конвенции о защите прав и основных свобод 1950 года, части 3 статьи 2 Протокола 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

закрепленного резолюцией ГА ООН от 4 декабря 1986 года № 41/117 и  нашедшего отражение в позиции Конституционного суда принципа неделимости и взаимозависимости экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав;

положений статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, определяющих, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также устанавливаемых на этой основе правовых режимов государственной границы Российской Федерации, в закрытых административно-территориальных образованиях, санэпидемиологических, ветеринарных и других административно-правовых режимов, предусматривающих ограничение прав и свобод человека;

Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года № 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и других нормативных правовых актов, где указывается:

из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения (пункт 4 констатирующей части);

на необходимость системного толкования положений части 3 статьи 55 и статьи 56 Конституции Российской Федерации (пункт 3 резолютивной части).

Следует также учитывать, что режим в зоне проведения контртеррористической операции впервые был установлен Федеральным законом «О борьбе с терроризмом» в 1998 году и подтвержден Федеральным законом «О противодействии терроризму» в 2006 году.

Наконец, можно сослаться  на определение Конституционного суда Российской Федерации от 13 июня 2006 года № 195-O «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Ивукова Константина Александровича положением части 2 статьи 3.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», вынесенного после принятия Федерального закона «О противодействии терроризму» и подтвердившего, что административный арест за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции согласуется со статьей 22 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, по мнению автора, вновь поднимать вопрос о конституционности установления правового режима в зоне проведения контртеррористической операции правовых оснований не имеется.

Исходя из опыта обращения  Оперативного штаба 17 января 2007 года к  гражданам Российской Федерации о возможности совершения диверсионно-террористического акта на наземном транспорте и в метрополитене, последовавшей на это обращение реакции населения и официальных лиц, полученных оперативно значимых результатов, представляется целесообразным введение в нашей стране как одного из элементов профилактики противодействия терроризму подобного института оповещения граждан о возможных террористических угрозах с одновременным введением в действие разработанного заранее комплекса оперативно-разыскных, охранных и иных мер, который соответствовал бы уровню объявляемой террористической угрозы.

Принятие федеральных  законов «О противодействии терроризму» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и "О противодействии терроризму"», а также Указа Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму», в разработке которых активное участие принимал автор, создало предпосылки для преодоления указанных негативных тенденций и построения целостной системы правового регулирования противодействия терроризму в Российской Федерации.