Автор работы: Пользователь скрыл имя, 10 Мая 2014 в 16:34, реферат
Население любого государства состоит из граждан этой страны, иностранных граждан и апатридов. При этом юридический статус граждан, иностранцев и апатридов различен. В то же время в силу различных обстоятельств многие люди становятся гражданами двух и более государств. В мировом сообществе это явление давно известно, но в то же время в теории и практике государственных отношений еще нет основательных разработок по двойному гражданству, несмотря на то, что данный институт существует реально во всем мире.
Все вышеизложенное показывает, что закон не может отрицать факт возможности двойного гражданства, но оно еще не способно полноценно оценить ситуацию, соразмерно с этим предусмотреть все последствия бипатризма и отразить в законодательстве. Недоработками регулирования двойного гражданства встречаются даже в самом Законе «о гражданстве». Например, Закон ничего не говорит о том, что наше государство должно выражать свою волю в связи с желанием лица приобрести иностранное гражданства, если только это не делается на основе международного договора РФ. А это означает, что компетентные государственные органы имеют право оставить обращение гражданина без ответа по существу. Другой пример, как быть в случае, если гражданин без ведома Российского государства приобрел иностранное гражданство, а затем просит государство признать данный факт и на его основе двойное гражданство? ответ может быть следующим: прямого запрета на такой поступок гражданина РФ Закон «О гражданстве» не содержит, но и не дает оснований рассматривать факт приобретения иностранного гражданства без ведома нашего государства как правонарушение.159 Однако РФ будет рассматривать этого гражданина только как гражданина РФ, с вытекающими отсюда последствиями.
В приобретении двойного гражданства проявляют заинтересованность:
Параграф.2. Двойное гражданство в странах бывшего СССР
В 1991 году на арене международных отношений появились новые государства, которые выделились из распавшегося СССР. До этого времени существовало единое государство с единым гражданством для всех союзных республик. Одновременно с распадом СССР возникла проблема определения гражданства его бывших граждан. В Российской Федерации эту проблему предполагали решить путем заключения договоров о двойном гражданстве с другими республиками бывшего СССР с целью поддержки этнических россиян, оставшихся в них проживать. Как указывалось, «институт двойного гражданства, скорее, был рассчитан на перспективу, имея в виду интеграционные процессы между государствами. Распад СССР и образование независимых государств, создание Содружества Независимых Государств могут сделать актуальным институт двойного гражданства в благоприятных для этого условиях, а также для решения острых проблем защиты прав и свобод сотен тысяч людей, соотечественников, оказавшихся не по своей воле в различных государствах»161. За все это время было заключено только два соглашения о двойном гражданстве: договор между РФ и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 года162 и соглашение между РФ и Туркменистаном об урегулировании двойного гражданства от 23 декабря 1993 года, при котором в начале апреля 2003 года президенты России и Туркменистана подписали протокол, прекращающий действие Соглашения от 1993 года о двойном гражданстве. Целесообразность прекращения Соглашения мотивировалась тем, что «те, кто хотел уехать, уже уехали в Россию».163
25 мая 1995 года была подписана Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека164, в которой обозначается, в соответствии с международными стандартами, право каждого человека на гражданство (ст.24). В соответствии с этой Конвенцией никто не может произвольно лишить гражданина своего гражданства, а также права изменить его. До подписания Конвенции для попытки сближения национальных законодательств союзных государств в области регулирования гражданства был принят Рекомендательный законодательный акт о согласованных принципах регулирования гражданства165. Этот законодательный акт содержит статьи, по общему смыслу, направленные на сохранение международных стандартов. Во многом они повторяют содержание Всеобщей Декларации прав человека и гражданина166, Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод167 и другие соглашения и договоры. Ст.1 обозначает гражданство как «устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей». Законодательный акт относит вопросы гражданства исключительно к ведению государства, в чем и выражается государственный суверенитет в регулировании гражданства. Для соблюдения государствами взятых на себя обязательств в вопросах регулирования гражданства, как на международном уровне, так и на внутригосударственном, было принято Положение о Комиссии по правам человека СНГ от 24 сентября 1993 года.168 «Комиссия по правам человека является консультативным органом Содружества и наблюдает за выполнением обязательств по правам человека, взятым на себя государствами-членами в рамках Содружества»169. Обращаться в Комиссию могут не только государства-члены, но и любые индивидуальные и коллективные обращения людей, а также неправительственные организации (ч.2), но только после того, как исчерпают все доступные внутригосударственные средства правовой защиты. В основном вопросы гражданства, в большинстве случаев, регулируются внутренним законодательством Сторон либо заключением двусторонних договоров. Комиссия по гражданству при президенте РФ разработала Концепцию двойного гражданству, однако к настоящему времени достигнутые на этом пути успехи достаточно скромны: соглашения по двойному гражданству заключены только, как уже отмечалось выше, между РФ и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 года170 и соглашение между РФ и Туркменистаном об урегулировании двойного гражданства от 23 декабря 1993 года171. Оба эти договора направлены на сокращение числа лиц с двойным гражданством, т.к. после распада Советского Союза на территории государств бывших союзных республик, к таковым относятся Таджикистан и Туркменистан, осталось большое количество людей, которые могли претендовать на гражданство Российской Федерации, и наоборот. В преамбуле соглашения между РФ и Республикой Таджикистаном отмечается, что оно заключается в целях дальнейшего развития дружественных отношений между странами в духе уважения суверенитета, независимости и равноправия, на основе невмешательства во внутренние дела друг друга и исходя из стремления к справедливому и гуманному урегулированию вопросов, связанных с двойным гражданством.172. Соглашения предлагают возможность гражданам одной стороны приобрести гражданство другой стороны, не утрачивая при этом предыдущее гражданство. Приобретение гражданства одной стороны осуществляется на основании свободного волеизъявления и на условиях и в порядке, предусмотренных законодательством стороны, гражданство которой приобретается. Лицо, имеющее гражданство обоих Сторон и постоянно проживающее на территории одного из договорившихся государств, обязано соблюдать законы и обычаи страны проживание. Лицо на территории постоянного проживание пользуется всеми правами и несет перед государством обязанности, в соответствии с законодательством страны проживания. Лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из двойного гражданства. Прохождение военной службы обязательно только на территории одной из договаривающихся сторон в соответствии с законодательством страны, на территории которой постоянно проживает на момент призыва. Лица, прошедшие военную службу в одном государстве, не подлежат призыву в другом государстве, они считаются как исполнившие воинскую обязанность и по отношению к другой стороне. Гражданин может проходить военную службу по контракту в вооруженных силах любой выбранной им Стороны. Лица, прошедшие обязательную военную службу, зачисляются в запас в соответствии с законодательством государства, постоянного проживания. Если такой гражданин переезжает для постоянного жительства на территорию другого государства, то там он тоже зачисляется в запас. Социальное обеспечение, образование, медицинское обслуживание лиц, имеющих двойное гражданство, производится на территории и в соответствии с законодательством государства, на территории которой они постоянно проживают. Дети, каждый из родителей которых имеют двойное гражданство, приобретают также гражданство своих родителей. С изменением гражданства родителей изменяется и гражданство их детей. По достижении 18-летнего возраста ребенок может отказаться от одного из гражданств, также отказ от одного гражданства может быть осуществлен и до достижения этого возраста: родители могут подать заявление об утрате одного гражданства ребенком.
Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из Сторон. Защита и покровительство для этих лиц в третьем государстве предоставляются Стороной, на территории которой они постоянно проживают, либо по их просьбе другой Стороной, гражданство которой они также имеют.
Аналогичное соглашение было заключено и с Туркменией. По содержанию статьи практически не отличались от соглашения с Таджикистаном. Разница заключалась только в том, что статья о регулировании прав и обязанностей лиц с двойным гражданством была менее регламентирована. Для Туркмении мотив признания двойного гражданства – это скорее вопрос политики, поскольку в республике не проживало большого числа русских и не наблюдалось их массового оттока из республики. При этом туркмен в России проживает около 700 тыс., а русских в Туркмении – не более 100 тыс.173 В начале апреля 2003 года президенты России и Туркменистана подписали протокол, прекращающий действие Соглашения. Согласно указу о прекращении действия двойного гражданства, изданного президентом Туркменистана, лица, имеющие гражданство России и Туркменистана, должны в течение двух месяцев сообщить о выборе гражданства одного из государств. Тот же, кто не сообщит о своем решении, автоматически будет считаться гражданином Туркменистана. Поскольку по туркменским законам граждане других стран не имеют права владеть местной недвижимостью, получается, что те, кто не откажется от российского гражданства, лишаются квартиры и должны будут до 22 июня покинуть страну. С момента подписания указа русских, которых 90% из 150 тыс. граждан с двойным гражданством, стали без объяснения причин увольнять с работы. С конца апреля стало расти количество людей, которые хотели бы покинуть республику. Заявлений на выезд уже подано около 100 тыс., при том что выдача виз резко ограничена.174
Остальные государства не готовы допустить на своей территории двоегражданство, воспринимая его чуть ли не как угрозу суверенитету.175 А. Микитаев (начальник управления по вопросам гражданства администрации президента РФ, председатель Комиссии по гражданству при президенте РФ) считает, что и в России двойное гражданство видят как угрозу со стороны других стран. Он отмечает, что «понимание российскими властными структурами того, что двойное гражданство не является попыткой ущемления суверенитета России, а, напротив, способствует сближению государств, увеличивает доверие между ними, является маленьким шагом на пути мирового сообщества к достижению единого гражданства, обеспечивающего одинаковые права всем людям в цивилизованном мире.176 Для России, для ее сотрудничества с другими государствами, прежде всего с государствами СНГ и Балтии, проблемы гражданства, двойного гражданства имеют большое значение. В первую очередь это связано с тем, что в результате возникновения новых независимых государств на территории бывшего СССР прежнее единое гражданство перестало существовать, изменяется и правовой статус граждан бывшего СССР, проживающих на территории этих новых государств. За пределами РФ, в новых независимых государствах, проживает 25 млн. наших соотечественников. Большинство из них хотели бы сохранить традиционные социально-экономические и культурные связи с Россией. Более того, в настоящее время тысячи людей, наряду с гражданством страны проживания имеют гражданство РФ, т.е. фактически имеют два гражданства.177 В этих условиях возникает необходимость соответственно правового регулирования отношений, связанных с двугражданством. Для «нетитульного» населения двойное гражданство – это возможность, обладая полным объемом гражданских прав по мессу нынешнего проживания, беспрепятственно и беспошлинно ездить на «историческую родину», поддерживать контакты с живущими там родственниками, пользоваться в период пребывания на ее территории бесплатным медицинским обслуживанием, при желании – получить образование, работать, заниматься предпринимательством, наконец, в случае необходимости в любое время переехать туда насовсем. Это означает большую свободу выбора и одновременно большую социальную защищенность.178 Но в условиях данной правовой ситуации в странах СНГ этого достичь практически невозможно.
В Конституциях многих государств установлено о недопущении двойного гражданства. В Конституции Армении от 05.07.95 в ст.14 указывается, что «гражданин Республики Армения одновременно не может являться гражданином другого государства», те же нормы содержит и Конституция Грузии.179 За гражданами Кыргызской Республики Конституция от 05.05.93 «не признает принадлежность к гражданству другого государства»,180 а закон о гражданстве от 18.12.93 для граждан страны двойное гражданство не допускает (ст.5).181 Закон «о гражданстве Республики Казахстан» так же не признает двойного гражданства, более того, ходатайство в приеме в гражданство отклоняется, если лицо состоит в гражданстве других государств.182 В Белоруссии вопрос о двойном гражданстве прямо не очерчен ни в законе, ни в Конституции. Существует статья закона, которая говорит о том, что при приобретении гражданства другого государства наступает утрата белорусского гражданства. Также при приеме в гражданство Белоруссии необходимо представить документ, подтверждающий отсутствие гражданства другого государства.183 В ст.9 Закона «о гражданстве Азербайджанской ССР» от 26 июня 1990 года (т.е. принятым еще до распада СССР и действующим до настоящего времени) предусмотрено то же правило, но в «обратной форме», что за лицом, являющимся гражданином Азербайджанской ССР не признается принадлежность к гражданству другой союзной республики или иностранного государства, за исключением случаев, решение по которым принимается президентом Азербайджанской ССР.184 В то же время Конституция Азербайджанской Республики признает за всеми лицами, рожденных на территории Азербайджанской Республики или от граждан Азербайджанской Республики, гражданство Азербайджана..185 В законе украины «о гражданстве Украины» от 18.01.01 говорится, что если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) другого государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины (п.1ст2). Условием принятия в гражданство Украины ставится обязательство прекращения иностранного гражданства или непребывание в иностранном гражданстве (п.2ст.9).186 .Из всех стран СНГ только РФ, Казахстан, Молдова, Туркменистан, Таджикистан, Узбекистан в исключительных случаях в соответствии с национальным законодательством межгосударственными договорами или же по заключению специальных органов (Республика Узбекистан) допускают двойное гражданство.187
Как уже отмечалось выше, соглашение о двойном гражданстве в настоящее время заключено только с Таджикистаном, откуда подавляющее большинство русских и русскоязычных уже выехало. По мнению Авакьяна, мотивом подписания соглашения с РФ о двойном гражданстве послужило, что из-за гражданской войны отъезд русских превратился в катастрофу, поскольку оголялись многие экономические и социально-культурные сферы.188
Нельзя отрицать, что после распада СССР возникло ряд проблем, связанных с регулированием гражданства граждан бывшего СССР: возникла массовая миграция, не соблюдение основных прав и свобод человека в новых независимых государствах, нестабильный правовой статус бывших граждан СССР, некоторые вообще стали апатридами. Сложнее всего ситуация с русскоязычными гражданами в Прибалтийских странах. По закону о гражданстве Латвии, принятом в 1994 году, в регистрационном порядке гражданство могут получить этнические латыши и ливы, в феврале 1997 года очередные поправки отменили ограничения по сроку регистрации для реализации этого права. Таким образом, связь между этническим происхождением и гражданством была сделана явной.189 Конституция Эстонии содержит норму, согласно которой «никто не может быть лишен гражданства Эстонии, приобретенного по рождению»190. Что означает: все, кто получил гражданство в порядке натурализации, оптации и другими способами, могут лишиться своего гражданства без возможности приобретения другого, т.е. законодательно предусматривается оставление лица без гражданства. В основном эти меры направлены на русское население, которое после распада СССР, осталось в Прибалтийских странах. Сами эти страны расценивают свое вхождение в состав бывшего СССР как акты насильственного характера, последовавшие за советской оккупацией их территорий 1940г. И.Гришаев отмечает: «Прибалтийские республики позже других были включены в состав ССР, причем негативное отношение к аннексии этих государств сохранялось все послевоенные годы у большинства их титульного населения, а сам факт аннексии по существу так и не был признан международным сообществом». Данная позиция находит полную поддержку Совета Европы, что подтверждается отчетами, представленными ПАСЕ по поводу заявок Эстонии и Латвии на членство. Это дает им право говорить, что в 1990 году они перешли к периоду восстановления утраченной ими собственной государственности. Поэтому о правопреемстве в отношении каких бы то ни было предшествующих государственных институтов, существовавших во время СССР, естественно, не идет.191 Однако, как справедливо отмечает П. Дайе, «не существует международного правила, согласно которому государства-правопреемники уполномочиваются разделять территорию и ее население».192 Обычно в связи с оптацией государства решают вопросы о дальнейшем проживании тех лиц, которые остаются в прежнем государстве.193 Такие договоры РФ были заключены между РФ и Казахстаном об упрощенном приобретении гражданства (ФЗ от 25.05.97 №83-ФЗ) и между РФ и Киргизией об упрощенном приобретении гражданства (ФЗ от 26.05.97 №84-ФЗ)194.
В решении проблемы гражданства в постсоветском пространстве представляется в продолжение курса на заключение двусторонних договоров о двойном гражданстве. Мнения юристов к такому решению вопросов весьма различно. По данным ряда опросов, проведенных в различных государствах СНГ, возможность приобретения двойного гражданства привлекает очень многих русскоязычных. Так, «русские Ташкента на вопрос, какое гражданство они бы предпочли – Узбекистана, России или двойное – в значительном большинстве (74%) высказались за двойное. Гражданство только России выбрали 10%, только Узбекистана – 5%. Остальные ответить на вопрос затруднились. В случае невозможности получить двойное гражданство 42% опрошенных выбрали гражданство России и 47% Узбекистана. В Киргизии двойное гражданство предпочло 58% опрошенных (русских), только России или только Киргизии – по 15%»195 По мнению А. Микитаева, двойное гражданство может служить своеобразной гарантией и для десятимиллионной диаспоры представителей бывших республик СССР, проживающих ныне в России. По словам Председателя Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ О.Е. Кутафина, РФ «… не заинтересовано в том, чтобы граждане России активно использовали предоставленную государством возможность получения гражданства другого государства. Если раньше недопустимость этого института была связана с необходимостью контроля за политической благонадежностью, то нынешняя его, скажет так, нежелательность объясняется стремлением к гражданской устойчивости»196. По поводу необходимости двойного гражданства в рамках СНГ в юридических кругах возникают разногласия. Особенно против двугражданства выступают представители государств, в которых возникновения бипатризма не допускается законом. Авакьян считает, что заключение между странами повсеместно договоров о двойном гражданстве добавило для РФ только бы дополнительные проблемы, а разрешения вопросов данной ситуации бы не разрешило.197