Правовой режим земель населенных пунктов

4) историко-культурного назначения;

Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, - используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:

1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного  назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Таким образом, правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Порядок и особенности использования земель населенных пунктов

В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель населенных пунктов определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Как видно из п. 1 ст. 85 ЗК РФ, земли населенных пунктов состоят из территориальных зон - жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационных и др. Таким образом, земельные участки из числа земель населенных пунктов в результате градостроительного зонирования распределяются по территориальным зонам, что существенно влияет на определение их правового статуса. Для понимания основ регулирования подразделения земель данной категории, а также их правового режима необходимо обратиться к наиболее важным правовым понятиям в сфере зонирования.

Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ2 под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами подразумеваются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Таким образом, исходя из указанных норм границы территориальных зон должны определяться Правилами землепользования и застройки, предусматривающими установление в отношении данных зон градостроительных регламентов.

 

 

В соответствии с п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. На примере Красноярского края существуют Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Красноярского городского Совета депутатов №В-306 от 29.05.2007г.3

Правила землепользования и застройки включают в себя три части:

1) порядок их применения и  внесения изменений. Данный раздел  включает информацию об изменении  видов разрешенного использования  земельных участков и объектов  капитального строительства, о подготовке документации по планировке территорий органами местного самоуправления, о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки, о внесении изменений в правила, некоторую иную информацию (ч. 3 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ);

2) карту градостроительного зонирования. Эта графическая часть правил служит для установления границ территориальных зон. При этом данные границы должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (п. 2 ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ). В этом снова проявляется принцип единства правового режима земельного участка, с которым связано также и требование Градостроительного кодекса о том, что формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Применительно к одному

земельному участку территориальные зоны, как правило, не устанавливаются; 
3) градостроительные регламенты. С точки зрения действующего законодательства значение градостроительных регламентов чрезвычайно велико. Так, согласно ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Следует, что градостроительный регламент устанавливается индивидуально для каждой территориальной зоны; при этом для земельных участков, расположенных в пределах одной территориальной зоны, предусматривается единый градостроительный регламент.

Исходя из этого градостроительные регламенты представляют собой закрепляемую в правилах землепользования и застройки информацию в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в соответствующей территориальной зоне:

- о видах разрешенного использования  земельных участков, равно как  всего, что находится над и  под поверхностью земельных участков  и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;

- о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных  участков и предельных параметрах  разрешенного строительства, реконструкции  объектов;

- об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства.

    Таким образом, состав  земель населенных пунктов должен  устанавливаться правилами землепользования  и застройки, определяющими территориальные  зоны и градостроительные регламенты  для данных зон. С помощью указанных  документов зонирования определяется  правовой режим земельных участков, входящих в состав территориальных зон.

Следует подчеркнуть, что для земель населенных пунктов значение правил землепользования и застройки и связанных с ними правовых понятий велико. Дополнительным подтверждением этого может служить положение, предусмотренное п. 14 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса»4, согласно которому с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Данный пункт предусматривает исключения лишь для участков, в отношении которых градостроительные регламенты не подлежат применению, а также для участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ.

Данное положение является обязательным для исполнения любыми субъектами прав на землю, независимо от того, находятся соответствующие земли в государственной, муниципальной или частной форме собственности, и независимо от вида прав, возникших в отношении данных участков. 
Следует, отметить, что законодательство предусматривает случаи, когда градостроительные регламенты не подлежат применению. В соответствии с ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса действие регламента не распространяется на земельные участки:

- в границах территорий некоторых  видов памятников истории и культуры;

- в границах территорий общего  пользования (например, улиц, площадей, бульваров, скверов и др.);

- занятые линейными объектами (например, линиями электропередачи); 
- предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Таким образом, во всех остальных случаях принятие градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки является обязывающим фактором для всех правообладателей земельных участков, расположенных в границах соответствующих территориальных зон.

На практике встречаются ситуации, когда земельный участок не соответствует расположенным на нем объектам недвижимости. Так, согласно ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса несоответствие земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости градостроительным регламентам признается таковым в двух случаях: если виды использования земельных участков не входят в перечень видов, предусмотренных градостроительным регламентом (например, речь может идти об использовании земельного участка под производственные (промышленные) цели в пределах вновь установленной жилой зоны), либо если их размеры (как минимальные, так и максимальные), равно как и иные предельные параметры, не соответствуют предельным значениям, определенным в регламентах (речь в последнем случае идет в том числе о предельных параметрах строительства, реконструкции на земельных участках).

В данном случае, действующее законодательство не требуют обязательного приведения использования земельных участков и иных объектов недвижимости в соответствие с градостроительными регламентами, т.е. их правообладатели могут использовать их согласно ранее возникшим требованиям в отношении функционального назначения и предельно допустимых параметров объектов недвижимости без ограничения срока, за исключением случаев, когда такое использование угрожает опасными последствиями.

Однако вышесказанное относится лишь к случаям, когда ранее возникшее использование объектов недвижимости сохраняется в неизменном виде. В случае же необходимости изменения параметров объектов капитального строительства (реконструкция) либо строительства новых объектов соблюдение требований градостроительных регламентов обязательно. Реконструкция объекта может производиться исключительно путем приведения объекта в соответствие градостроительному регламенту, а изменение вида разрешенного использования земельного участка допустимо лишь путем приведения его в соответствие с видами разрешенного использования, предусмотренными регламентом для данной территориальной зоны. Данные положения означают, что, например, при необходимости увеличения площади здания производственного цеха, расположенного в пределах жилой зоны, градостроительный регламент которой не предусматривает подобные виды разрешенного использования объектов недвижимости, в выдаче разрешения на реконструкцию может быть отказано. Однако изменение разрешенного использования земельного участка для целей строительства иного объекта (офисного здания, магазина, жилого дома и т.д.), допускаемого градостроительным регламентом, не запрещается. 
     Градостроительный кодекс РФ предусматривает возможность установления в результате градостроительного зонирования следующих видов зон: жилых, общественно-деловых, производственных, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов, иных территориальных зон.

Однако следует заметить, что Градостроительный кодекс намного более конкретен и подробен в описании видов использования отдельных территориальных зон. Например, если Земельный кодекс РФ применительно к жилым зонам устанавливает, что они предназначены для застройки жилыми зданиями (индивидуальная жилая застройка, мало- и среднеэтажная смешанная жилая застройка, а также многоэтажная жилая застройка), объектами культурно-бытового и иного назначения, то Градостроительный кодекс РФ, упоминая примерно те же виды жилой застройки, дополняет, что в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, ведение садоводства и дачного хозяйства. Более подробное регулирование Градостроительным кодексом вопросов использования территориальных зон можно проследить также и на примере некоторых иных зон. 
       Таким образом, комментируемые пункты ст. 85 ЗК следует применять в тесной взаимосвязи с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса РФ. 
Направления использования некоторых видов территориальных зон в составе земель населенных пунктов аналогичны видам использования земель иного назначения - земель особо охраняемых территорий и объектов использование и земель сельскохозяйственного назначения.

Однако между данными категориями земель, т.е. входящими в состав зон землях населенных пунктов, с одной стороны, и отнесенными к землям иных категорий, с другой стороны, имеется разница. Каждая категория земель регулируется отдельными нормами Земельного кодекса РФ.

В соответствии с генеральными планами населенных пунктов их использование может быть в установленном порядке изменено на иное, не связанное с текущими целями. Другие категории земель располагаются исключительно за пределами границ населенных пунктов (о чем прямо говорится, например, в определении земель сельскохозяйственного назначения - ст. 77 ЗК РФ).

Земли населенных пунктов включают в себя земельные участки общего пользования. Под земельными участками общего пользования понимаются участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами.

Земельное законодательство запрещает приватизацию земель общего пользования. Иными словами, такие участки могут находиться лишь в государственной или муниципальной форме собственности и предоставляться лишь в пользование - постоянное (бессрочное), безвозмездное срочное, аренду и субаренду.