Правовое регулирование недропользования на условиях СРП

1. Правовое регулирование  недропользования на условиях  СРП

В соответствии с законодательством  Российской Федерации месторождения  полезных ископаемых могут осваиваться  либо на условиях действующего налогового режима на базе лицензионных соглашений (ПС), либо на основании специального налогового режима - соглашений о разделе  продукции (СРП).

Как правило, решение о разработке месторождений на условиях СРП принимается  в случаях, когда их освоение в  режиме действующего налогового законодательства - нерентабельно. Недропользование на условиях СРП позволяет привлечь необходимые инвестиции для освоения новых перспективных участков, а  также крупных и уникальных месторождений, расположенных в труднодоступных  и малоосвоенных местах. В настоящее  время перечень участков СРП включает 29 объектов.

Система государственного регулирования  недропользования на условиях СРП имеет  ряд важных преимуществ, которые  целесообразно рассмотреть более  подробно.

Серьезные сдвиги в дискуссии о  целесообразности использования в  сфере недропользования договорных отношений между Государством и  Инвестором произошли после состоявшейся в сентябре 2000 г. в г. Южно-Сахалинске первой Международной практической конференции «СРП-2000». Принимавший  участие в работе конференции  Президент России В.В. Путин твердо и открыто заявил, что «проблема  реализации СРП - это важнейшая проблема для России», что «практика применения таких соглашений показала, что этот механизм является эффективным и  широко используется во всем мире»  и «СРП могут и должны стать  важнейшей частью инвестиционной политики государства». Через год на Всемирном  экономическом форуме (Москва, 30 октября 2001 г.) В.В. Путин одобрил намерения  компании «Эксон» принять участие  в крупнейшем проекте СРП «Сахалин-1»  и вложить в него $12-15 млрд, подчеркнув, что «это значительная сумма, учитывая общий объем инвестиций в экономику  России», и что он окажет всемерную  поддержку проектам такого рода.

Режим СРП является на сегодня единственным приемлемым для инвесторов правовым режимом недропользования при освоении месторождений арктического шельфа, труднодоступных и малоосвоенных  территорий Дальнего Востока, Западной и Восточной Сибири.

Освоение этих регионов на условиях лицензионных соглашений и в режиме действующего законодательства представляется маловероятным.

Процедура получения права пользования  недрами на условиях СРП действительно  является для инвестора пока в  организационном плане более  длительной и сложной, чем работа в режиме действующего законодательства. Вместе с тем СРП позволяет  вести работы в режиме более гибкой налоговой нагрузки, учитывающей  объективные природные условия расположения месторождения и его горно-геологические условия. Главное - инвестор получает возможность работать и планировать многолетний и весьма рискованный производственный процесс в стабильных условиях, гарантирующих ему не ухудшение коммерческих результатов при возможном изменении правового режима в стране на весь период действия соглашения (практически на срок в 25-30 лет).

В соответствии с СРП к окончанию  срока действия инвестор имеет возможность  накопить необходимые средства на проведение ликвидационных работ. К тому же законодательством  по СРП установлено, что отчисления в ликвидационный фонд инвестору  компенсируются и он может позволить  себе запланировать необходимый  объем ликвидационных работ. При  работах в обычном стандартном  режиме по окончанию действия лицензии все ликвидационные работы недропользователь должен осуществлять за счет собственной прибыли, размер которой к концу разработки месторождения из-за отработки «хлебных» пластов, как правило, сокращается. Может возникнуть ситуация, когда государству придется самому участвовать в решении проблем, связанных с экологически приемлемым завершением ликвидационных работ.

Режим СРП позволяет кратно увеличить  годовую добычу сырья за счет ввода  в разработку крупных и уникальных месторождений. Так, например, при разработке Харампурского месторождения добыча газа из сеноман-туронских залежей совместно с попутным газом составит 11,9 млрд. куб. м в год. Среднегодовая добыча газа только на одной платформе Штокмановского месторождения будет равна 22,5 млрд. куб. м. На Приразломном нефтяном месторождении намечается выход на уровень годовой добычи в 7,55 млн. тонн. По проекту «Сахалин-3» (Киринский блок) планируется производство природного газа в объеме до 15,5 млрд. куб. м. в год. На месторождениях проекта «Сахалин-1» среднегодовая добыча нефти составит до 12,3 млн. тонн и газа - до 20,4 млрд. куб. м.

Правовой механизм СРП универсален  и применяется для месторождений, находящихся в любой стадии освоения (для новых или в значительной степени отработанных месторождений, для перспективных участков с  высокой степенью риска и длительным сроком окупаемости). Его формирование в полной мере еще не завершено. Наиболее важной мерой представляется введение в силу 24 главы второй части Налогового Кодекса РФ, посвященной вопросам налогообложения в режиме СРП. Видимо, следует признать преждевременным  решение об отказе от роялти, применявшегося в интервале от 6 до 12% и замене этого платежа, на фиксированный  показатель налога на добычу (8,25%), который  не адекватен различным от природы  геологическому строению и добывным возможностям месторождений.

Правовой режим СРП необходим  не только нефтяникам и газовикам. Через  механизмы СРП нефтяной и газовой  промышленности формируется благоприятная  ресурсная база для развития отечественной  энергетики, металлургии, машиностроения и других отраслей экономики России.

Так, например, в соответствии с  Указом Президента России от 30 ноября 1991 года № 1517 при реализации на условиях СРП проектов освоения Приразломного и Штокмановского месторождений, расположенных на шельфе Печорского и Баренцева морей, предполагается широкое использование мощностей конверсируемых предприятий оборонно-промышленного комплекса. На Дальнем Востоке в аналогичных работах по изготовлению конструкций для разрабатываемых на условиях СРП морских месторождений шельфа Охотского моря участвует Амурский судостроительный завод.

По экспертным оценкам, зафиксированным  в Рекомендациях конференции  «СРП-2002: От законов - к инвестициям», до 2008 г. по проектам на условиях СРП  в экономику России может быть вовлечено до $85 млрд. Это создает  благоприятные предпосылки для  развития смежных отраслей и сферы  услуг, позволит укрепить производственную и социальную инфраструктуру регионов добычи.

Режим СРП предполагает публичное  рассмотрение условий освоения участков недр и месторождений. При этом перед  обсуждением законопроекта о  включении участка в перечень объектов, освоение которых возможно на условиях СРП, требуется провести сравнение экономических показателей  ТЭО СРП с результатами разработки в режиме действующего налогового законодательства.

Решение о разработке месторождения  на условиях СРП действительно принимается  только в том случае, если при  действующей лицензионной системе  невозможно добиться рентабельной и  комплексной разработки месторождения. Принятие закона о включении участка  недр в перечень - это публичный  процесс, в котором участвуют  не только представители государственных  органов, но и широкая общественность. Соответствующие слушания регулярно  проводятся в Государственной Думе РФ(парламентские слушания, обсуждения в комитетах, комиссиях и депутатских  объединениях), в регионах, где эти  участки расположены, с участием общественных организаций, защищающих интересы коренных малочисленных народов.

Проекты на условиях СРП осуществляются инвесторами без бюджетного финансирования, полностью за свой счет и на свой риск. Поиски, разведка и разработка новых крупных и уникальных месторождений  требует привлечения в российский ТЭК многомиллиардных инвестиций. Российские и зарубежные инвесторы в этих условиях готовы принять на себя серьезные  риски инвестиционных проектов при  обеспечении Государством лишь высокой  стабильности простых и приемлемых для них условий налогообложения  и определенного незыблемого  на весь период освоения месторождений  свода фиксированных условий  недропользования.

Всем перечисленным условиям привлечения  крупномасштабных инвестиций соответствует  только режим СРП, ничего другого  за десять лет реформ в России создано  не было.

• С начала работ по СРП - организации  международного конкурса на право геологического изучения участков или разработки разведанных  месторождений до момента подписания СРП 

В 2006-2008 гг. Правительство РФ образовало три Комиссии для переговоров  об условиях

• Расширение списка объектов СРП  ограничивает установленная квота  разведанных запасов (точнее - неправильный способ ее применения). В соответствии с пунктом 2 статьи 2 федерального Закона «О СРП» разрешено использование  на условиях СРП не более 30% учтенных государственным балансом запасов  полезных ископаемых. В соответствии с применяемым ныне подходом, когда  учитываются запасы всех заявленных проектов СРП, указанная квота практически  исчерпана. При подсчете используемой в режиме СРП квоты должны учитываться  только запасы подписанных (введенных  в действие) СРП. При таком способе  подсчета установленная законом  квота фактически заполнена сегодня  лишь на первые проценты. Такой подход будет стимулировать подбор новых  объектов и создаст необходимую  конкурентную среду для объектов, включенных в перечни.

• Отсутствует финансовое обеспечение  работ по подготовке проектов СРП. Работа образуемых Правительством РФ комиссий по выработке условий пользования  недрами и подготовке проектов СРП  ведется практически на общественных началах.

• Законодательно закреплена сложная  система утверждения СРП по морским  объектам отдельными федеральными законами. Для участков и месторождений, расположенных  на континентальном шельфе и в  исключительной экономической зоне, в соответствии с пунктом 3 статьи 2 и статьей 6 федерального Закона «О соглашениях о разделе продукции» предусматривается двукратное рассмотрение и утверждение федеральными законами сначала перечня участков или  месторождений, а затем - и самих  подписанных СРП.

• Отсутствует постоянная система  учета и контроля за работами, выполняемыми в соответствии с СРП. В конечном итоге это отражается на качестве отчетов компаний и представляемых ежегодно в Государственную Думу докладов Правительства РФ об итогах работы по реализации СРП. Необходимо в установленном порядке ввести стандартные формы отчетности.

• Продекламирован, но чрезвычайно  трудно реализуется принцип равной доступности в использовании  российских нефте- и газопроводов системы компаний «Транснефть» и «Газпром».

• Отсутствует механизм реализации государственной доли продукции. Ранее  эта работа была поручена ОАО «НК  «Роснефть». В период подготовки компании к приватизации - эта функция была упразднена. Целесообразно поручить реализацию государственной доли продукции  уполномоченным организациям. В этом случае можно было бы достаточно обоснованно  решить вопрос о финансировании работ, выполняемых при подготовке проектов СРП рабочими группами, экспертами и консультантами.

• До сих пор не устранены противоречия между отдельными законами природно-ресурсного блока, а также и между нормативно-правовыми  актами, принятыми субъектами Федерации  и федеральным законодательством  в сфере СРП.

В соответствии с федеральным законом  «О соглашениях о разделе продукции», такое соглашение представляет собой  договор, по которому инвестору предоставляются  на возмездной и срочной основе исключительные права на осуществление хозяйственной  деятельности в отношении природных  ресурсов и других объектов государственной (муниципальной) собственности. По своему содержанию соглашение о разделе  продукции согласно закону носит  гражданско-правовой характер, основываясь  на публично-правовых принципах. Совершенно правильно отмечено А. Струговым, что  соглашение содержит три основные группы условий: разрешительные, разрешительно-договорные, договорные. Это соглашение и не может быть чисто гражданско-правовым, основанным на принципах равенства  сторон, автономии воли, имущественной  самостоятельности. В любом случае, поскольку предметом данного  договора является специфичная деятельность в сфере природопользования, неизбежна  публично-правовая регламентация отношений  в части предоставления в пользование  участков недр, содержащих полезные ископаемые, а также установления налоговых  правил.

2. Создание и характеристика  нормативно-правовой базы по СРП

Говоря о реализации в России соглашений о разделе продукции (СРП), имеет смысл коротко рассказать о законодательстве, регулирующем их организационно-правовое обеспечение.

До закона «О соглашениях о разделе  продукции» в России действовал Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года «Вопросы соглашений о разделе продукции  при пользовании недрами», в котором  была сделана попытка создать  правовые основы и определить принципы соглашений о разделе продукции (СРП). Несмотря на то, что Указ в полной мере не достиг поставленной перед  ним цели, на его основании были подписаны три соглашения с участием иностранных инвесторов - «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинское, которые в настоящее время являются единственными действующими.

Учитывая положительные и отрицательные  стороны данного Указа, а также  уже имеющуюся в России практику работы над соглашениями о разделе  продукции, был разработан и 30 декабря 1995 года принят Федеральный закон  «О соглашениях о разделе продукции». Закон должен был способствовать:

- значительному притоку в страну  иностранного капитала;

- увеличению доходов консолидированного  бюджета государства; 

- развитию отдельных отраслей  национальной промышленности и  созданию новых рабочих мест;

- оживлению российского товарного  рынка; 

- созданию благоприятного инвестиционного  климата в сопутствующих отраслях  промышленности.

21 июля 1997 года принят Федеральный  закон РФ «Об участках недр, право пользования которыми может  быть предоставлено на условиях  раздела продукции». Законом к  ним отнесены: Самотлорское нефтегазоконденсатное месторождение, Красноленинское, Ромашкинское и Приразломное нефтяные месторождения, Куранахская группа месторождений золота, Яковлевское месторождение железных руд, месторождения острова Сахалин, расположенные на территории Сахалинской области.

Итак, на тот период действовали  проекты «Сахалин-1», «Сахалин-2», было подписано, но не вступило в силу соглашение по Харьягинскому месторождению, которыми надо было управлять со стороны государства, принят Закон «О СРП», который надо было реализовывать и разрабатывать соглашения о разделе продукции по семи месторождениям. Управление же со стороны государства в вопросах раздела продукции основывалось на общих нормах законодательства, Конституции, федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ, а также законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. Следует отметить, что формирование законодательства субъектов РФ и их органов по управлению соглашениями о разделе продукции производилось более оперативно. Так, в Сахалинской области для управления проектами СРП был образован соответствующий Департамент, который осуществлял права и обязанности со стороны субъекта РФ - Сахалинской области и фактически со стороны Правительства РФ. Перед государством остро встал вопрос организационно-правового обеспечения и управления подготовкой и заключением соглашений о разделе продукции, а также контроля за их реализацией.