Понятие земель специального назначения и их правового режима

Понятие земель специального назначения

и их правового режима

Необходимость установления особо порядка использования земель под объектами промышленности, транспорта и иного назначения, осознанная еще в середине XIX века, продолжает оставаться актуальной и в настоящий момент. Само понятие земель специального назначения впервые появилось в «Положении о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» от 14 февраля 1919 г. Первоначально земли специального назначения понимались весьма широко и включали даже городские земли, однако уже ЗК РСФСР 1922 г. городские земли выделяются в отдельную категорию земель.

Современное понимание данной категории земель складывается в «Общих началах землепользования и землеустройства» 1928 г. Как отмечал А. С. Трифонов, в тот момент «самостоятельную категорию земель специального назначения составляли земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений, предприятий и общественных организаций для специальных целей несельскохозяйственного характера (для транспорта, военных нужд, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т. п.) и используемые в соответствии с целями их предоставления».[1]

Впоследствии ЗК РСФСР 1991 г. (ст.4) из категории земель специального назначения исключил земли курортов и заповедников, включив их в состав категории земель природоохранного природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения.

В советской юридической науке предпринимался ряд попыток сформулировать понятие земель специального назначения. Так, Б. В. Ерофеев понимал под землями специального назначения «земли, отведенные в особом порядке предприятиям, учреждениям и общественным организациям в их непосредственное пользование (не для сельскохозяйственного производства) и находящиеся в ведении и управлении соответствующих министерств, ведомств и учреждений, режим использования которых устанавливается особым законодательством».[2]

По мнению Н. И. Краснова, «земли специального назначения – это земельные участки, которые предоставляются в пользование не для целей сельскохозяйственного производства, не для нужд городского строительства или лесного хозяйства, а для иных целей, общим признаком которых является то, что все они – цели несельскохозяйственного характера».[3]

Действующий Земельный кодекс Российской Федерации (далее ЗК РФ) подразделяя все земли России по целевому назначению на категории, в качестве отдельной самостоятельной категории выделяет земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (ст.7).

Земельные участки, входящие в состав данной категории земель, расположены за чертой поселений (ст.87 ЗК РФ). Нахождение объектов промышленности, транспорта, связи и т. д. в черте поселений означает принадлежность соответствующего земельного участка к производственной территориальной зоне, зоне инженерных и транспортных инфраструктур либо зоне военных объектов. Особенности их использования определяются градостроительными регламентами (кроме линейных объектов) и в этом случае они не образуют самостоятельную категорию земель со своим правовым режимом.

Категория земель специального назначения включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель с дифференцированным правовым режимом, что обусловлено характером специальных задач, для решения которых данные земли используются или предназначены для использования в будущем. Выделяют земли промышленности; земли энергетики; земли транспорта; земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны и безопасности; земли иного специального назначения. В качестве последних могут выступать участки захоронения ядерных и других отходов, а также земли, занимаемые кладбищами.

Земельный участок, исходя из целей его предоставления и особенностей расположенного на нем объекта, может находиться только в одной субкатегории земель специального назначения. Мы не можем согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «земли железнодорожного транспорта могут быть отнесены одновременно к нескольким категориям, например, к землям водного фонда и землям железнодорожного транспорта или землям сельскохозяйственного назначения и землям железнодорожного транспорта, предоставленные сельскохозяйственным предприятиям железнодорожного транспорта».[4]

Данное суждение фактически отрицает деление земельного фонда на самостоятельные категории с дифференцированным правовым режимом и делает не нужной сложную процедуру перевода земель и земельных участков из одной категории в другую. Принадлежность же земельного участка только к одной категории земель прямо следует из п.2 ст.7 ЗК РФ, согласно которой «правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования…». Если согласиться с приведенной выше позицией авторов и допустить, что участок может находиться в нескольких категориях земель сразу, то он должен использоваться в соответствии с несколькими видами целевого назначения, что невозможно.

Можно выделить ряд особенностей (признаков) категории земель специального назначения, обусловивших ее самостоятельность в земельном фонде Российской Федерации:

1) основным целевым назначением  данной категории земель является то, что эти земли служат пространственным базисом для размещения объектов и сооружений разного хозяйственного назначения. Поэтому законодательством выделяются особые требования к данным землям как относительно их размера, так и в части особенностей их качественного состояния и хозяйственного использования. Можно сказать, что это единственная категория земель, которая пространственно построена по «ленточно-островному» принципу. В состав данной категории земель входят как земли под объектами инфраструктуры (дороги, линии связи и т. д.), так и земельные участки под промышленными энергетическими и иными объектами. При этом, в отличие от других категорий земель, по землям рассматриваемой категории не принято не одного специального закона, который бы комплексно определял ее правовой режим (в отличии, например, от земель водного или лесного фонда, по которым приняты Водный кодекс РФ и Лесной кодекс РФ). Поэтому правовой режим данной категории определяется в основном подзаконными актами.

Единое целевое назначение данной категории земель уточняется применительно к каждой субкатегории, так что разница между ними может быть весьма ощутима. Например, мы обнаружим много сходных положений в правовом режиме земель транспорта и связи, однако сравнение правового режима земель промышленности и обороны может привести к выводу, что отличий между ними куда больше, чем сходства.

2) В отличие от других категорий  земель, использование земель специального  назначения связано с вредным  характером производственной деятельности расположенных на них объектов, что в ряде случаев требует принятия специальных защитных мер (создание охранных, санитарно-защитных и иных зон, санитарных разрывов). Санитарно-защитные зоны (далее – СЗЗ) призваны создать барьер между жилой застройкой и хозяйственными объектами, являющимися источниками негативных воздействий на окружающую среду. Земельные участки, которые включены в состав таких зон, у их правообладателей не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон. Необходимость установления СЗЗ вытекает из п.3 ст.42, п.3 ст.44, п.2 ст.52 и ряда иных норм Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) (далее – Закон об охране окружающей среды). Порядок их создания будет определяться техническими регламентами, а до их принятия - санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) (далее - ГрадК РФ) данные зоны определены как зоны с особыми условиями использования территорий. Границы данных зон отображаются на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования РФ (ч.6 ст.10 ГрадК РФ), а также на картах (схемах) ограничений, утверждаемых в составе документов территориального планирования субъектов РФ и документов территориального планирования муниципальных образований, причем как в части существующего их состояния, так и планируемого в будущем

Границы зон с особыми условиями использования территории в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, которая является составной частью правил землепользования и застройки (ч.5 ст.30 ГрадК РФ), причем границы зон с особыми условиями использования территорий могут не совпадать с границами территориальных зон. В отличие от иных территорий и расположенных на них земельных участков, для которых градостроительный регламент устанавливается или не устанавливается по общей процедуре, для рассматриваемых зон действует особый порядок установления градостроительных регламентов (ч.5 ст.36 ГрадК РФ).

Схема границ зон с особыми условиями использования территорий включается и в состав материалов по обоснованию проекта планировки территории в графической форме (ч.4 ст.42 ГрадК РФ), а также границы данных зон отображаются на чертежах межевания территории (ч.5 ст.43 ГрадК РФ).

В соответствии с подп.2 п.1 ст.9 ЗК РФ, к полномочиям РФ в области земельных отношений относится установление ограничений прав собственников и иных правообладателей земельных участков. Разновидностью таких ограничений является установление зон с различными условиями использования земли (ст.56 ЗК РФ). Между тем, как следует из п.5 ст.87 ЗК РФ, установление зон с особыми условиями использования земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения осуществляется Правительством РФ только в отношении земель указанной категории, находящихся в федеральной собственности. В отношении земель этой категории, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, такие полномочия осуществляют соответственно органы исполнительной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления.[5] Налицо внутренняя несогласованность норм ЗК РФ.

3) многие расположенные на землях  данной категории объектов сами  нуждаются в защите от воздействия окружающей среды (оползней, снежных заносов и т. д.), в связи с чем создаются специальные охранные зоны, размеры и характер использования которых определяются особенностями охраняемых объектов. Земельные участки, попавшие в пределы охранных зон, у их правообладателей, как правило, не изымаются, но на них вводится режим ограничения или полного запрещения отдельных видов деятельности.

4) четвертая особенность данной  категории земель заключается  в том, что входящие в ее  состав земельные участки (за  некоторым исключением) изъяты или  ограничены в обороте и не  могут предоставляться в частную собственность, а некоторые также и в муниципальную.

Как следует из п.4 ст.87 ЗК РФ, земли специального назначения, занятые федеральными энергетическими системами, объектами использования атомной энергии, федеральным транспортом, путями сообщения, объектами федеральной информатики и связи, объектами, обеспечивающими космическую деятельность, объектами обороны и безопасности, объектами оборонного производства, объектами, обеспечивающими статус и защиту Государственной границы России, другими объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции России, являются федеральной собственностью. При этом в силу ст.24 ЗК РФ, из состава некоторых субкатегорий земель специального назначения земельные участки могут предоставляться гражданам – работникам этих организаций в безвозмездное срочное пользование (служебные земельные наделы).

Указанные особенности обусловили установление ст.9 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с изм. от 21 июля 2005 г.) двух специальных требований. Во-первых, перевод земель специального назначения или земельных участков в составе таких земель, которые нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), в другую категорию допускается при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Во-вторых, перевод земель специального назначения или земельных участков в составе таких земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию допускается только после восстановления нарушенных земель в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель, кроме случаев, если такой перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления.

Рассмотрим как проявляются вышеуказанные особенности при использовании и охране отдельных субкатегорий земель специального назначения.

Землями промышленности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (п.1 ст.88 ЗК РФ).

В составе земель промышленности различают две разновидности земель с дифференцированным правовым режимом: а) земельные участки, которые используются или предназначены для размещения производственных, административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов, в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности; б) для разработки полезных ископаемых, предоставляемые организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности.

Действующее законодательство предусматривает ряд экологических требований к функционированию хозяйственных и иных объектов, расположенных на землях промышленности, которые можно обозначить как общие и специальные. В качестве общих требований можно выделить установление СЗЗ для объектов, отдельных зданий и сооружений с технологическими процессами, являющимися источниками воздействия окружающую среду.

Специальные требования распространяются лишь на отдельные категории промышленных предприятий, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действуют правила и требования, установленные Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 9 мая 2005 г.). Такими опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении № 1 к названному закону, например, объекты, на которых производятся, используются, перерабатываются взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества и т. д.