Механизмы управления природопользованием

На рубеже 1960—1970-х гг. такие негативные явления, как выработка  ряда месторождений полезных ископаемых, вырубка лесов, изъятие плодородных  земель под несельскохозяйственные нужды, загрязнение воды и воздуха  остро проявились не только в Беларуси, но и на всей территории СССР. Это  потребовало срочного решения проблем  охраны природы, разработки правовых основ  охраны окружающей среды. В Беларуси в 1961 г впервые был принят Закон  об охране природы. Появились и другие законодательные акты природоохранной  направленности.

Следует признать, что экологическое  законодательство в СССР являлось по существу сводом политических деклараций редко подкрепляемых соответствующими механизмами реализации. Официально считалось, что природоохранная деятельность в республике регулируется законами об охране окружающей среды, об охране и использовании животного мира, об охране здоровья, об охране атмосферного воздуха, кодексами (водным и лесным, о земле и недрах), положением об охоте, правилами рыболовства и другими законодательными актами, однако ряд законов и указов широко не публиковался и не распространялся. Не только население, но и многие ответственные работники порой не знали правовых норм в области охраны природной среды. Большинство законодательных актов, принятых в 1970—1980-е гг., устарели и не соответствовали изменившейся экономической и экологической ситуации.

Важные шаги по заполнению законодательного «вакуума» в сфере  экологии были сделаны в 1990-е гг. За два последних десятилетия  приняты десятки законодательных  актов, отвечающих требованиям преобразований в экономике. Охрана окружающей среды  и рациональное природопользование стали одним из важнейших направлений  государственной политики, неотъемлемым условием обеспечения экологической  безопасности страны, устойчивого экономического и социального развития общества.

Основу современного законодательства в области охраны окружающей среды  и природопользования составляют:

• Конституция (ст. 34, 46, 55) 1994 г. (с дополнениями и изменениями от 24.11.1996 г. и 17.10.2004 г.);
• кодексы:
• Кодекс о недрах (2008)
• Водный кодекс (1998 в редакции 2009 г.);
• Кодекс о земле (1999 в редакции [2008 г.);
• Лесной кодекс (2000 в редакции 2008 г.);
• Налоговый кодекс (2009);
• законы: «Об охране окружающей среды» (1992 в редакции 2009 г.);
• «О государственной экологической экспертизе» (2009);
• «Об обращении с отходами» (2007 в редакции 2008 г.);
• «Об особо охраняемых природных территориях» (2000 в редакции 2008 г.);
• «О животном мире» (2007 в редакции 2009 г.);
• «Об охране атмосферного воздуха» (1997 в редакции 2008 г.);
• «О радиационной безопасности населения» (1998 в редакции 2008 г.);
• «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1998 в редакции 2008 г.);
• «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на ЧАЭС» (1991 в редакции 2008 г.);
• «О гидрометеорологической деятельности» (2006 в редакции 2008 г.);
• «О питьевом водоснабжении» (1999 в редакции 2008 г.);
• «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (2000 в редакции 2006. г.);
• «О санитарно-эпидемическом благополучии населения» (2000 в редакции 2006 г.);
• «О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС» (2009);
• «Об охране озонового слоя» (2001 в редакции 2008 г.);
• «О растительном мире» (2003 в редакции 2009 г.);
• «О техническом нормировании и стандартизации» (2004 в редакции 2008 г.);
• «О защите прав потребителей» (2002 в редакции 2008 г.);
• «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека» (2003 в редакции 2008 г.);
• «О защите растений» (2005 в редакции 2009 г.);
• «О безопасности генно-инженерной деятельности» (2006 в редакции 2009 г.);
• «О перевозке опасных грузов» (2001 в редакции 2007 г.);
• «Об энергосбережении» (1998 в редакции 2009 г.);
• «Об использовании атомной энергии» (2008).

Следует отметить, что 1990-е  гг. ознаменовались принятием в республике ряда правовых актов, не имевших аналогов в отечественной истории. Это  связано с формированием рыночной модели экономики и проникновением товарно-денежных отношений в сферу  природопользования, что позволило  создать материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в ресурсосбережении  и охране окружающей среды. Речь идет в первую очередь о законах, принятых в 1991 г. и регламентирующих введение платности природопользования и  негативного воздействия на окружающую среду: «О платежах за землю», «О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)». В конце 2009 г. оба закона были упразднены после  принятия нового Налогового кодекса, упорядочившего систему налогообложения в области  природопользования и охраны окружающей среды.

Закон «О праве собственности  на землю» (1993) стал «рыночным» законом, создавшим юридические предпосылки  для развития всех форм собственности  и хозяйствования на земле, рационального  ее использования и охраны. Принятый в 1997 г. Закон «О внесении изменений  и дополнений в закон «О праве  собственности на землю» расширил круг субъектов частной собственности  на землю. Теперь она может находиться в частной собственности не только граждан республики (для ведения  личного подсобного хозяйства, строительства  и обслуживания жилого дома, садоводства  и дачного строительства), но и  юридических лиц, в том числе  зарубежных, если на ней располагаются  приватизированные данными лицами производственные объекты или объекты  по оказанию услуг. Сами законы со временем утратили силу, однако положение о  частной собственности на землю  сохранилось в Кодексе о земле (ст. 12).

Особое место среди  правовых актов экологического законодательства занимает Закон «Об охране окружающей среды» в новой редакции, который  охватывает весь комплекс правовых отношений, возникающих по поводу взаимодействия общества с окружающей средой, и  механизмы реализации экологических  мероприятий. Этот закон призван обеспечить правовые основы экологической безопасности, природоохранной деятельности, защиту прав человека на благоприятную для его жизни и здоровья среду обитания, определить экологические основы охраны окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений. В законе определена роль высшего законодательного органа государства, Правительства и местных Советов в выработке и реализации экологической политики, изложены основные требования в области охраны окружающей среды, установлена юридическая основа для проведения экологической экспертизы планируемой хозяйственной и иной деятельности, экологического мониторинга, экологического аудита, экологической сертификации, выделения природных охраняемых территорий и экологически неблагополучных территорий, ведения государственного учета в области охраны окружающей среды, выдачи специальных разрешений (лицензий) на осуществление природопользования; предусмотрены создание фондов охраны природы для финансирования мероприятий по защите окружающей среды, установление платежей за природопользование, меры экономического стимулирования, возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей среде.

Несомненно, законотворчество последних лет явилось шагом  вперед в деле правового регулирования  природоохранной деятельности. Однако рыночные преобразования в экономике  диктуют необходимость разработки новых правовых норм, обеспечивающих соблюдение экологических требований при приватизации объектов государственной  и коммунальной собственности. Назрела  потребность в принятии закона об экологическом страховании, внесении изменений в банковское законодательство в части кредитования деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и др.

Ответственность за нарушение природоохранного законодательства

Нарушение природоохранного законодательства субъектами хозяйствования или отдельными гражданами влечет за собой дисциплинарную, административную и уголовную ответственность  с обязательным возмещением вреда, причиненного природной среде.

Применение дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды регламентировано Трудовым кодексом.

Невыполнение служебных  обязанностей, связанных с охраной  окружающей среды, в частности указанных  в должностных инструкциях работников, влечет дисциплинарную ответственность. Виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, увольнение. Наряду с ними к нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды могут применяться такие меры, как лишение премий, изменение времени предоставления трудового отпуска, перевод на нижеоплачиваемую работу или понижение в должности на определенный срок и др. Виды и порядок применения дисциплинарных взысканий определяются правилами внутреннего трудового распорядка, коллективными договорами, соглашениями, другими локальными актами.

В области природопользования наиболее распространенными являются меры административной ответственности К физическим лицам, совершившим административные правонарушения, а также к юридическим лицам, признанным виновными и подлежащими административной ответственности, применяются административные взыскания: предупреждения; штрафы; лишение права заниматься определенной деятельностью, на осуществление которой требуется специальное разрешение (лицензия); лишение специального права (например, права охоты); конфискация предмета, явившегося орудием совершения правонарушения, или средств совершения административного правонарушения (например, незаконных орудий охоты и добычи рыб и других водных животных).

Применение административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства регламентировано Кодексом об административных правонарушениях. В главе 15 «Административные правонарушения против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования» приведен подробный перечень: нарушения нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, требований экологической безопасности, порядка реализации проектов, подлежащих государственной экологической экспертизе; режима охраны и использования особо охраняемых природных территорий; порядка использования земель; требований по использованию недр и гидроминеральных ресурсов и их охране; правил лесопользования, лесоразведения, воспроизводства; правил заготовки, сбора или закупки грибов, дикорастущих растений или их частей; требований по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений или мест их обитания и произрастания; правил рыболовства и охраны рыбных ресурсов и водных животных; правил охоты; требований пожарной безопасности в лесах или на торфяниках; порядка использования охранных зон станций, постов и других гидрометеорологических объектов государственной сети наблюдений за состоянием окружающей среды и ее загрязнением; правил водопользования, эксплуатации водохозяйственных сооружений и устройств.

Административными правонарушениями также считаются, незаконные вывоз  из страны и ввоз в нее диких  животных и дикорастущих растений; уничтожение редких и находящихся  под угрозой исчезновения видов  животных; незаконные изготовление, приобретение, хранение или сбыт орудий добычи рыбы и других водных животных; незаконное уничтожение или повреждение  древесно-кустарниковой или иной растительности; самовольный сбор или уничтожение дикорастущих растений, относящихся к видам, включенным в Красную книгу, и их частей; самовольный сбор, уничтожение или повреждение лесной подстилки или живого напочвенного покрова; выжигание сухой растительности, трав на корню, а также стерни и пожнивных остатков на полях либо непринятие мер по ликвидации палов; разжигание костров в запрещенных местах; загрязнение леса и иной древесно-кустарниковой растительности; загрязнение атмосферы, вод; производство, выпуск в эксплуатацию или эксплуатация передвижных источников с превышением нормативов допустимых выбросов химических веществ; невыполнение требований по эксплуатации мелиоративных систем и гидротехнических сооружений; сокрытие, умышленное искажение и (или) несвоевременное предоставление, необоснованный отказ в предоставлении экологической информации.

Уголовная ответственность  наступает за представляющие общественную опасность правонарушения против экологической  безопасности и природной среды.

Общественная опасность  уголовно наказуемого деяния определяется характером наступивших последствий: совершение нарушений в течение  года после наложения административного  взыскания за такие же нарушения; смерть либо заболевания людей; причинение ущерба в крупном размере; гибель растительности или животных, занесенных в Красную книгу, и т.п. К лицам, совершившим подобные преступления, применяются следующие наказания: общественные работы, штраф, исправительные работы, арест, ограничение свободы, лишение свободы, лишение права  занимать определенные должности или  заниматься определенной деятельностью, конфискация имущества.

В Уголовном кодексе (далее  — УК) имеется глава 26 «Преступления  против экологической безопасности и природной среды», устанавливающая  уголовную ответственность за следующие  преступления: умышленное уничтожение  либо повреждение особо охраняемых природных объектов; нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов; нарушение требований экологической безопасности; прием  в эксплуатацию экологически опасных  объектов; непринятие мер по ликвидации последствий нарушений экологического законодательства; сокрытие либо умышленное искажение сведений о загрязнении окружающей среды; порча земель; уничтожение либо повреждение торфяников; нарушение правил охраны недр; загрязнение либо засорение вод; нарушение правил водопользования; загрязнение атмосферы; загрязнение леса; уничтожение либо повреждение леса по неосторожности; незаконная порубка деревьев и кустарников; нарушение правил безопасности при обращении с экологически опасными веществами и отходами; нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими, другими биологическими агентами или токсинами; нарушение правил, установленных для борьбы с сорной растительностью, болезнями и вредителями растений; незаконная добыча рыбы или водных животных; незаконная охота; нарушение правил охраны рыбных ресурсов и водных животных; нарушение ветеринарных правил.

В статьях главы 26 признается крупным размер ущерба на сумму, превышающую  в 250 раз и более размер базовой  величины, установленный на день совершения преступления; особо крупным —  в 1000 раз и более превышающую  размер такой базовой величины.

В уголовном кодексе впервые  введено понятие «экоцид» — умышленное массовое уничтожение растительного  или животного мира, либо отравление атмосферы или водных ресурсов, либо совершение иных умышленных действий, способных вызвать экологическую  катастрофу (глава 17 «Преступления  против мира и безопасности человечества», ст. 131). Такие деяния наказываются лишением свободы на срок от 10 до 15 лет.

Привлечение лиц к ответственности  за нарушение законодательства об охране окружающей среды не освобождает  их от возмещения в полном объеме вреда, причиненного в результате вредного воздействия на окружающую среду. Порядок  определения размера возмещения устанавливается Советом Министров.

Надзор за исполнением  природоохранного законодательства осуществляют органы прокуратуры на уровне Генеральной  прокуратуры и соответствующих  областных, городских и районных управлений и отделов. Кроме того, эта обязанность возложена на органы внутренних дел, в частности, на службу экологического надзора управления ГАИ - экологическую милицию. Она контролирует соответствие выбросов вредных веществ в отработавших газах автотранспорта установленным нормам, делая замеры СО и СН в бензиновых двигателях и дымности — в дизельных (акция «Чистый воздух") Экологической милицией организован постоянный контроль за доставкой твердых бытовых отходов к местам их складирования и захоронения; ликвидацией выявленных несанкционированных свалок мусора; выполнением правил землепользования; благоустройством и содержанием улиц, дворовых территорий, гаражных массивов, промышленных и строящихся объектов населенных пунктов, животноводческих ферм, территорий пригородных зон; соблюдением природоохранного законодательства в местах массового отдыха граждан и на прилегающих территориях. Например, несанкционированное выбрасывание мусора влечет наложение штрафа в размере от 1 до 2 базовых величин; загрязнение почвы нефтепродуктами в результате мытья автомобиля — от 5 до 50 базовых величин; передвижение автомобиля по зеленой зоне — до 3 базовых величин.

Важную роль в пресечении экологических правонарушений играют и общественные организации.

Проблему сохранения природной  среды нельзя решить одними мерами запретительного характера. Огромное значение имеет воспитание у граждан  бережного отношения к богатствам природы как к национальному  достоянию, уважения к законам и  нетерпимости к фактам расточительного  отношения к ресурсам природы. Имеющаяся  у нас правовая основа природоохранной  деятельности нуждается как в  обеспечении ее экономическими механизмами реализации, так и в создании сети непрерывного экологического образования, воспитания и просвещения граждан. Только в этом случае можно рассчитывать на действенность правовой защиты природной среды.