История развития градостроителльной деятельности

В качестве юридической нормы был закреплен базовый принцип зонального регулирования: «Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в земельным участкам, иным объектам недвижимости» (п. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98). Эта норма стала и продолжает быть лакмусовой бумагой для определения того, существует градостроительное зонирование или нет.

Законодательно было закреплено положение, согласно которому градостроительные регламенты разрешенного использования недвижимости исходно содержатся не в градостроительной документации и не в государственном градостроительном кадастре, а в местных нормативных правовых актах — правилах землепользования и застройки: «…градостроительный регламент — совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны» (ст. 1 ГрК РФ от 07.05.98). Это положение снимало юридическую неопределенность, связанную с фактическим отсутствием регламентов в ситуации, когда многоуровневая градостроительная документация использовалась лишь как технологическое средство определения «целевого назначения» каждого отдельного земельного участка и объекта недвижимости. Другими словами, на практике под «зональной терминологией» скрывался прямо противоположный зональному индивидуальный подход к регламентированию назначения недвижимости, теперь же в обязанность вменялось применение не мнимого, но подлинного зонального подхода.

Результатом вышеперечисленных разнонаправленных движений — как в сторону рынка недвижимости, так и прочь от него — было в большей степени «топтание на месте», чем продвижение вперед.

Пятый этап — с 2001 по 2004 г.

Это период действия ГрК РФ от 07.05.98 и ЗК РФ вплоть до принятия ГрК РФ. Существенным событием в развитии системы градорегулирования на принципах градостроительного зонирования стало принятие в конце    2001 г. ЗК РФ. Примечательным это событие было в следующих отношениях8.

Во-первых, ЗК РФ фактически воспроизвел и закрепил нормы правового зонирования, которые четыре года ранее появились в ГрК РФ от 07.05.98. Тем самым была подчеркнута значимость именно этого компонента градорегулирования, что сказалось на активизации деятельности администраций городов в части введения правового зонирования9 (например, Хабаровска, Самары, Калининграда, Перми, Чебоксар, Саратова, Владимира, Ульяновска, Нижнего Новгорода и др.).

Во-вторых, в ЗК РФ были усилены и детализированы некоторые нормы, относящиеся к правовому зонированию. Речь идет преимущественно о нормах ст. 85 ЗК РФ10:

• границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне;
• правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков);
• для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, вооружений;
• градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствие с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования;
• земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в части, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Запрет на использование земельного участка прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, осуществляются в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

В начале шестого этапа, начиная с 2005 г., с принятием ГрК РФ и ФЗ «О введении действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», были установлены правовые последствия, наступающие по истечении определенного срока при отсутствии правил землепользования и застройки. Установлена норма, согласно которой с 1 января 2010 г. При отсутствии правил землепользования и застройки, запрещается предоставлять частным лицам для строительства земельные участки, выделенные из состава государственных или муниципальных земель.

Одна из наиболее наглядных особенностей правового института развития застроенных территорий состоит в том, что он может применяться только при наличии градостроительных регламентов, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах — правилах землепользования и застройки. Любые преобразовании затрагивают права третьих лиц. Такие права должны быть защищены. Есть только один способ их защиты — посредством нормативного правового акта, действие которого распространяется на неограниченный круг лиц. Таким актом в системе градостроительного проектирования могут быть только правила землепользования и застройки.     На переходном этапе, до принятия правил землепользования и застройки, в период отрицания необходимости таких правил в отношении застроенных территорий практиковались неправовые процедуры, эрзац_схемы в виде, например, инвестиционных контрактов11.

С введением данной нормы градостроительное зонирование для органов местного самоуправления перестало быть факультативным действием по принципу «хочешь – делай, не хочешь — не делай», причем отсутствующие правила землепользования и застройки, документация по планировке территории легко замещались суррогатными схемами регулирования — институтом «предварительного согласования мест размещения объектов строительства»12.

2 СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ  ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. одной из основных задач государственной политики регионального развития в долгосрочной перспективе будет «развитие инфраструктурной обеспеченности территорий и создание условий для повышения конкурентоспособности экономики регионов, а также решения вопросов социального развития, включая повышение транспортной доступности территорий». Решение этой и других задач регионального развития предполагается на основе развития и функционирования кластеров различного вида, городов, агломераций и некоторых других территорий13.

Реализация таких направлений государственной региональной политики невозможна без осуществления на уровне отдельного субъекта РФ и муниципального образования качественного управления развитием территории, согласованного с общероссийскими приоритетами. В настоящее время большое научно-практическое значение придается поиску способов совершенствования применяемых на уровне региона или отдельного города подходов к управлению развитием территорий в целях обеспечения максимального эффекта для всех участников социальных и экономических отношений.

Основные проблемные вопросы, с которыми сегодня всё чаще сталкиваются практики стратегического планирования развития территории в нашей стране рассмотрены ниже. Для каждого из вопросов дана краткая оценка российских и зарубежных походов к выделенной проблеме.

Как соотносятся между собой две относительно самостоятельные подсистемы планирования развития территории: планирование социально-экономического развития и планирование градостроительного развития территории (или градостроительное проектирование)?

В российской практике, планирование социально-экономического развития (далее также – СЭР), выражено в подготовке таких документов, как концепции, стратегии и программы социально-экономического развития той или иной территории. Решения о градостроительном развитии территории, согласно Градостроительному кодексу РФ14, закрепляются в документах градостроительного проектирования: документы территориального планирования, документация по планировке территории и правила землепользования и застройки. По мнению многих российских экспертов градостроительное проектирование и планирование социально-экономического развития территории тесно взаимосвязаны. Большинство специалистов считают, что решения документов социально-экономического планирования не имеют строгой привязки к пространственным характеристикам планируемых процессов. Однако такие решения фактически не могут быть реализованы без обеспечения соответствующего изменения совокупности пространственных характеристик территории, определяемых в процессе градостроительного проектирования. В связи с этим, устойчивое повышение качества жизни населения на территории возможно только при условии комплексного градостроительного проектирования, выполняемого на основе документов социально-экономического планирования.

Как показало обсуждение практики подготовки различных муниципальных стратегий в рамках форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России», среди разработчиков и заказчиков документов планирования развития территорий по-прежнему нет единого мнения относительно механизма, обеспечивающего взаимную увязку решений и показателей документов планирования СЭР и документов градостроительного проектирования.

В последнее время, в среде теоретиков и практиков управления развитием территорий неоднократно озвучивалась точка зрения о том, что таким «связующим звеном» должны быть местные и региональные нормативы градостроительного проектирования15. Именно они должны обеспечивать преобразование непространственных социально-экономических показателей стратегий и программ развития в пространственные показатели документов территориального планирования, проектов планировки и межевания.

В то же время, в разрабатываемом сегодня комплексе документов долгосрочного планирования развития г. Стерлитамак представлен генеральный план на реализацию в два этапа. Здесь роль базиса, скрепляющего стратегию СЭР и генеральный план, выполнена корректировка генерального плана городского округа город Стерлитамак разработан по заказу Администрации ГО г.Стерлитамак в соответствии с муниципальным контрактом №144/09 и техническим заданием от 24 мая 2009года «Башкиргражданпроект». Целью данного проекта является определение назначения территорий исходя их совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Местные нормативы градостроительного проектирования, в данном случае, не играют роли «связующего звена» между социально-экономическим и пространственным планированием. Предполагается, что они станут лишь одним из инструментов реализации решений генерального плана города. В связи с этим, обеспечение непротиворечивости решений стратегии СЭР и генерального плана города в рассматриваемом подходе представляется довольно сложной задачей16.

В зарубежной практике по вопросу соотношения планирования СЭР и градостроительного проектирования встречаются и другие точки зрения. Выводы, представленные некоторыми исследователями на конференции ГеоМультимедиа-2010 (например, Д. Лам, представлявшей Великобританию) указывают на то, что в зарубежной практике, скорее всего, нет четкого разделения планирования развития территории на две ветви, характерные для СССР и, в последствии, для России: градостроительное проектирование и планирование социально-экономического развития. Вероятно, следует обратить внимание на методические и правовые стороны вопроса более полного слияния двух указанных ветвей планирования, оценить целесообразность таких действий.

В тоже время, некоторые исследователи разделяют эти две подсистемы планирования (например, М.Л. Марсал и Н. Фава в докладе «Согласование пространственного и стратегического планирования в Чешской Республике»). Однако далеко не все исследователи обращают внимание на вопросы определения механизмов обеспечения согласованности решения планирования СЭР и градостроительного проектирования.

Каково место понятия «конкурентоспособность территории» в планировании её развития?

Конкурентоспособность региона можно определить как возможность регионов в условиях международной конкуренции обеспечивать сравнительно высокие доходы и уровень занятости населения17. В целом, такое понимание конкурентоспособности применимо к любой территории: субъекту Федерации, всей стране или отдельному муниципальному образованию.