Городская земля: понятие, классификация, право, ресурс в экономике города

Система внутрихозяйственного управления земельными ресурсами хозяйствующих субъектов должна быть основана на: 
- разграничении функций публичного, экономического и гражданского права в  сфере землепользования; 
- гибкой нормативной базе в сфере повышения эффективности использования объектов земельно-имущественного комплекса хозяйствующих субъектов; 
- системном подходе к ведению государственного кадастрового и бухгалтерского учета объектов недвижимости и их оценки; 
- справедливой налоговой системе объектов недвижимости, ликвидирующей относительно большое (в 1,5-2 раза) налоговое бремя для сельских товаропроизводителей по сравнению с поселениями; 
- инфраструктуре цивилизованного оборота земель, которая должна включать полноценную правовую базу, упрощенную процедуру формирования сделок с земельными участками, систему платного землепользования на основе рентной стоимости земель, учет земельных ресурсов в финансово-кредитной системе государства, регионов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.

Действующая методическая база системы государственной кадастровой оценки земель тоже нуждается в улучшении. В частности, существенные вопросы вызывают норма капитализации и размер абсолютной ренты, заложенные в методику государственной кадастровой оценки земель.

Образование земельного участка предусмотрено в ст. 11.2 Земельного кодекса и представляет собой создание нового объекта недвижимого имущества в результате: а) преобразования существующих земельных участков путем их раздела, объединения, перераспределения или выдела из них нового земельного участка; б) образования нового земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Специальные правовые нормы, регулирующие образование земельных участков из участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены в ст. 11.3 Земельного кодекса.

Границы земельного участка отражаются на местности путем установки  межевых знаков. Месторасположение  межевых знаков и, соответственно, границы  земельных участков заносятся в  кадастр недвижимости в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»¹². Современное российское законодательство исходит из того, что в силу достоверности сведений государственного кадастра недвижимости содержащиеся в нем сведения о границах земельного участка имеют приоритет над другими сведениями и считаются достоверными. При неверном отражении сведений о земельном участке в государственном кадастре недвижимости они могут быть исправлены в судебном и внесудебном порядке, но до исправления признаются правильными.

В отношении многоконтурных земельных участков применимы следующие  способы образования: образование из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; образование из земельных участков в результате раздела, выдела и перераспределения.

Образование многоконтурных земельных участков осуществляется по общим правилам образования земельных участков, установленным главой I.1 Земельного кодекса, с учетом особенностей, указанных в письме Министерства экономического развития РФ от 22.12.2009 № 22409-ИМ/Д23 «Особенности подготовки документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета многоконтурных земельных участков, осуществления такого учета и предоставления сведений государственного кадастра недвижимости о многоконтурных земельных участках».

Образование земельного участка осуществляется в процессе землеустройства путем  определения границ образуемого участка в установленном порядке.

Существование различных процедур определения момента возникновения  земельного участка как объекта  прав является негативным фактором, обусловленным  раздельным существованием двух систем - системы регистрации прав и системы кадастрового учета объектов недвижимости¹³.

 Особенности осуществления  кадастрового учета при образовании  объектов недвижимости установлены  в ст. 24 ФЗ от 24.07.2007 № 221-ФЗ                             «О государственном кадастре недвижимости». Следует обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 4 указанной статьи внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет образованного объекта недвижимости или образованных объектов недвижимости носят временный характер.

Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации права на образованный объект недвижимости.

Если по истечении  одного года со дня постановки на учет земельного участка, двух лет со дня постановки его на учет не осуществлена государственная регистрация права на него (либо в указанном в ч. 3 ст. 24 ФЗ от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» случае не осуществлена государственная регистрация аренды), такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.

Основанием для государственной  регистрации прав собственности  и иных вещных прав на земельные  участки, образуемые при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, является:

1) решение о разделе  или об объединении находящихся  в государственной или муниципальной  собственности земельных участков;

2) соглашение о разделе,  об объединении, о перераспределении земельных участков или о выделе из земельных участков;

3) иной документ, на  основании которого в соответствии  с ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и другими федеральными законами осуществляется образование земельных участков.

Государственная регистрация  прав на земельные участки, образуемые при разделе или объединении  земельных участков, находящихся в собственности одного лица, осуществляется на основании заявления такого лица. Государственная регистрация прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении или перераспределении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления или действующего по их поручению лица либо на основании заявления лиц, которым такие земельные участки предоставлены в соответствии с Земельным кодексом.

Одновременно с государственной  регистрацией права собственности  и иных вещных прав на образуемые земельные участки осуществляется государственная регистрация ограничений (обременений) прав на такие земельные участки.

Отсутствие государственной  регистрации права на земельный  участок, из которого при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, не является препятствием для осуществления государственной регистрации прав на образуемые земельные участки. В случае, если право на земельный участок, из которого при разделе, объединении или перераспределении образуются земельные участки, зарегистрировано в соответствии с ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», одновременно с государственной регистрацией прав на образуемые земельные участки регистрируется прекращение права, ограничений (обременений) права на земельный участок, из которого были образованы такие земельные участки.

Одновременно с заявлением о государственной регистрации прав на образуемые земельные участки может быть подано заявление о государственной регистрации перехода или прекращения прав на такие земельные участки. В этом случае государственная регистрация перехода или прекращения прав на такие земельные участки осуществляется одновременно с государственной регистрацией прав на образуемые земельные участки.

Земельные участки, из которых  при разделе, объединении, перераспределении  образуются земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки в порядке, установленном ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», за исключением случаев, указанных в п. 4 ст. 11.4 Земельного кодекса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

В соответствии с п. 3 ст. 11.2 Земельного кодекса целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Необходимо отметить, что по общему правилу режим использования  земельного участка устанавливается  путем издания актов органов  публичной власти без согласования с собственником земельного участка. Собственник обязан терпеть установленные ограничения, при этом в определенных законом случаях он вправе потребовать компенсации убытков¹⁴. Однако общей нормы, обязывающей государство и местное самоуправление возмещать вред, причиненный собственнику в результате издания актов органами власти и местного самоуправления, в законодательстве нет¹⁵. В связи с проводимой сейчас работой по внесению изменений в Гражданский кодекс РФ, в соответствии с концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации, можно ожидать изменения нормы об ответственности органов власти, направленного на усиление ответственности публичной власти за вред, причиненный правомерными действиями ее органов.

Таким образом, правовой режим образуемого земельного участка  совпадает с правовым режимом  исходного земельного участка. Исключения из этого правила могут быть установлены  федеральными законами.

1.2 ИСТОРИЧЕСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

 Сложившаяся в России система управления земельными ресурсами является продуктом исторического  развития, которая формировалась  в течении длительного периода  времени, трансформируясь и видоизменяясь  в зависимости от политических и  экономических условий, научного потенциала и практического опыта.

Теоретический анализ многолетней  практики позволяет не только выявить  характерные черты, принципиальные моменты, положительные и отрицательные  стороны, но и «нарисовать» широкую  историческую картину природы становления и развития управления земельными ресурсами. Акцент в сторону исследования сложных закономерностей исторического развития подобного процесса позволяет обосновать условия зарождения, раскрыть обстоятельства, способствующие его функционированию, выявить причины подъема и затухания на определенном этапе своего развития.

Исходная  методологическая позиция исследования этого процесса основывается на выявлении закономерностей  развития этой системы, определении  логической последовательности в характере  действия в соответствии с реформенными преобразованиями на том или ином этапе развития общества. В своем поступательном движении данный процесс прошел ряд этапов развития, которые тесно связаны между собой и отражают разнообразные сведенья, происходящие в разные периоды. Этапы находятся под воздействием упорядоченных и детерминированных явлений, случайных внешних факторах, характеризуются «подъемами» и «спадами» и располагаются в хронологической последовательности. При этом качественно отличаются один от другого, где предыдущий служит генератором последующего. Причем каждый новый этап является адекватным продолжением предыдущего на более высоком уровне развития, воспроизводит тенденции, проявляющиеся  в прошлом, накапливает новую информацию и отображает разнообразные сведения, происходящие в определенные периоды. Данный процесс условно разделен на несколько этапов, таких как дореволюционный, социалистический и рыночных отношений¹⁶.

 Важным решением  дореволюционного периода стало  принятие Александром I Городового положения «Грамоты, данные городские»¹⁷ для того, чтобы «предоставить городам права и преимущества, охраняемые всей силой закона, без чего невозможно процветание промышленности и торговли». С восстановлением Городового положения города сделались собственниками всей городской земли, не принадлежащей частным лицам или казенным ведомствам на праве собственности. С 1860 года и до введения Городового положения 1862 года налог с частной собственности на землю был одним из преобладающих статей городского дохода. Например, доход Москвы в 1868 году составил 2 миллиона рублей. Причем, с частных имуществ, включая налог на промышленников и содержателей торговых заведений, было получено 17511853 рубля (85 процентов). Доходы от общественных имуществ,  с городских оседлых обывателей, «случайные и чрезвычайные проценты с городских капиталов» составили остальные 15 процентов. Разделение оставшейся государственно-государевой собственности на две самостоятельные на рубеже 1830-х годов привело к созданию Министерства двора и уделов и Министерства государственных имуществ. С 1802 года земельной политикой ведают полицейские ведомства Министерства внутренних дел и его местные органы, скрепленные общей полицейской вертикалью: исполнительной и хозяйственной в одном лице.

Таким образом, за период чуть более полувека, в России формируется четыре вида земельной собственности: государственная, губернская, государева и частная. Первые две – публичные, вторые две – гражданские. Этот этап сформировал объект недвижимости. Земля и недвижимость городов, переданные в самоуправление сразу по введении Городового положения в 1863 году, стали первым устойчивым источником дохода.

Благодаря Положению 1862 года о городских общественных банках начинается развитие городских кредитных  учреждений, что в 1863-1872 годах значительно активизировало использование частнохозяйственных земель под частную же деятельность.

Неэффективное управления городскими землями, отмена крепостного  права, вызвавшая приток населения  в город, заставили принять в 1870 году новое положение об общественном управлении городами, что дало новый импульс развитию имущественно – земельных отношений в городах.

Для установления налогов  под контролем Министерства государственных  имуществ, проводилась оценка всех объектов недвижимости. Правила оценки для обложения земскими сборами определяли, кем должна быть проведена оценка, кто должен входить в состав губернских, уездных оценочных комиссий, порядок действий комиссий, права их членов. Они содержали и подробный перечень земли и поземельного имуществ, которое, подлежало или не подлежало оценке, порядок установления и утверждения оценок земель, в том числе лесов, сельских построек, недвижимого имущества в городах. В XIX века прослеживается четкая тенденция усиления роли земли и поземельных имуществ в качестве объекта городских налогов. Специалисты отмечают, что обложение промыслов и денежных капиталов никогда не играло серьезной роли в местных финансах. Движение капитала труднее привлечь к обложению, и даже действующие законы устанавливали меньшие ограничения именно при обложении недвижимости. Сами города, конкурируя между собой в привлечении капиталов, стремились установить льготные ставки налогообложения для предпринимателей.