Проблемы современного документообразования в законодательстве Российской Федерации

В наибольшей степени документоведческие аспекты отражены в регламенте –  основном организационно-нормативном  документе, устанавливающем порядок  реализации законотворческого процесса на практике.

Однако анализ специальных  источников, посвященных вопросам оптимизации  законодательного процесса и юридической  техники, свидетельствует о недооценке качества документационного сопровождения  проекта закона от первой до заключительной стадии его разработки.

В результате характеристики этапов законотворческого процесса выявляется состав документов, позволяющий  классифицировать их по общепринятым в документоведении категориям: по авторскому признаку (субъекты законодательной инициативы); по номинальному признаку; по месту создания (внутренние и внешние); по способам документирования (письменные (в т.ч. стенограммы), фоно-, аудиовизуальные); по назначению (процедурные, информационно-справочные); по стадиям подготовки (проекты и подлинники); по уровню обобщения информации (первичные и вторичные документы); по способу изложения текста (связный текст, таблица).

Органы законодательной власти разрабатывают индивидуальные номенклатуры дел без ориентации на какой-либо типовой вариант. В этом процессе выявлены следующие проблемы:

• субъектами РФ по-разному решается вопрос отражения принятых законов в номенклатуре законодательного органа. Данная проблема связана с выбором места текущего хранения подлинника закона, незавершенностью стадии его подписания и опубликования;
• субъекты РФ по-разному подходят к экспертизе ценности документов, относящихся к законотворческому процессу, и установлению сроков их хранения;
• документы, сопровождающие разработку конкретного закона, но отражающие различные стадии законотворческого процесса, децентрализованы и входят в состав дел, формируемых различными структурными подразделениями.

Необходимость решения задачи по «связыванию» документов, относящихся к принятию конкретного закона в единый комплекс, заставляет пересмотреть существующие принципы формирования дел.

В качестве одного из вариантов  объединения документов в комплексы  выступает принцип, отражающий «историю» принятия закона, что позволит объединить в одном деле документы, сопровождающие его разработку и принятие, а также решить проблему ценности документов, относящихся к конкретному закону. Такой подход обеспечит возможность идентификации каждой из стадий его разработки, обусловить практическую, а, в дальнейшем, и историческую ценность входящих в него документов.

Проблемы документирования проектов законов и иных документов:

• перечень информации, оформляющей законодательную инициативу, сформирован по двум принципам - номинальному и содержательному, что не позволяет однозначно определить состав документов, оформляющих законодательную инициативу;
• все необходимые реквизиты, присущие официальному документу, имеет письмо автора законодательной инициативы, тогда как остальная информация оформляется в качестве приложений к нему, что не позволяет идентифицировать ее в полном объеме. Поскольку в письме автора законодательной инициативы фиксируется лишь факт внесения проекта закона, наиболее важная информация, содержащая обоснование необходимости его принятия, в ряде случаев представляется в недокументированной форме.

Наиболее продолжительная по времени и разнообразная как по составу документов, так и по способам документирования – стадия подготовки проекта закона для его внесения на рассмотрение законодательного органа. Она осуществляется в рамках профильных комитетов и повторяется с разной степенью вариативности в соответствии с количеством чтений, необходимых для принятия закона. Отмечается недостаточная степень регламентации порядка документирования данной стадии, а в определенных случаях и ее полное отсутствие.

Анализ основных видов документов, сопровождающих законодательный процесс, позволил выявить как общие черты, так и существенные различия в подходах к документированию его основных этапов. Единообразие, прежде всего, проявляется в установлении определенного видового состава документов, большинству из которых присущи специфические черты, приобретаемые за счет уникальности самого процесса. Наличие общих тенденций, имеющих негативный характер, в определенной степени обусловлено недооценкой разработанных и апробированных на практике универсальных правил и методик подготовки и оформления официальных документов, в том числе и учитывающих специфику деятельности коллегиальных органов.

Повторяемость обязательных стадий (этапов) законотворческого  процесса позволяет: выявить документы, подлежащие унификации и степень унификации; формализовать законотворческий процесс и разработать соответствующую документированную процедуру для каждой из его стадий (этапов).

Однако часть процедур, связанных с документированием  законодательного процесса, еще мало изучена и нуждается в дополнительном анализе. Одной из таких процедур является регистрация законодательных актов и оформление соответствующего реквизита.

На уровне нормативных документов субъектов РФ констатируется многообразие применяемых методов систематизации, что свидетельствует об отсутствии унифицированных подходов. Из-за разнообразия состава информации в регистрационных индексах наблюдается отсутствие унифицированного подхода.

Наиболее распространенный подход к индексации – сочетание  цифровых и буквенных обозначений. Анализ имеющихся вариантов индексирования позволяет сделать вывод о том, что использование аббревиатур не позволяет идентифицировать категорию субъекта («область», «округ»), наименование субъекта (Самарская, Саратовская, и т.п.). При систематизации и формировании ИПС по нормативным документам конкретного субъекта РФ эти факты не будут иметь существенного значения, проблема обозначится при создании интегрированной ИПС нормативных документов общегосударственного уровня.

Выявлена проблема места регистрации. Регистрация федеральных конституционных законов и федеральных законов осуществляется в администрации Президента РФ. В субъектах РФ приоритеты были отданы или законодательной ветви власти (регистрировать и хранить по месту принятия) или высшему должностному лицу субъект РФ (регистрировать и хранить по месту подписания). Отмечены прецеденты регистрации законов, как по месту принятия, так и по месту подписания.

Несмотря на многообразие применяемых методов регистрации законов остается неизменным сам принцип – валовая нумерация в хронологической последовательности. В результате регистрационный индекс не является отражением систематизации законодательных актов, поскольку не позволяет определить: количество документов принятых в той или иной сфере; количество основных «базовых» законов; количество законов о внесении изменений и дополнений.

Для решения перечисленных  проблем предлагается в качестве основного принципа систематизации законодательных актов использовать предметно-вопросный (тематический) признак. Это позволит оценивать наполняемость каждой «ниши» и ориентироваться в комплексах документов. Законам «О внесении изменений и дополнений…» сохранять индекс основного закона, расширяя его соответствующим порядковым номером дополнений, изменений. Это позволит «прикреплять» данную категорию документов к основному закону, владеть информацией об их количестве и своевременно приступать к работе по подготовке новой редакции; формировать дела с законодательными актами на бумажных носителях и их электронными копиями на основе единой номенклатуры дел. Предложенная модель будет действенна только в отношении изменений и дополнений, вносимых в конкретный законодательный акт или в отдельные законодательные акты, объединенные одной сферой (отраслью).

2.3. Методология подготовки нормативных документов органов исполнительной власти

Подготовка нормативных документов не закрытая, консервативная процедура, а реагирующая на происходящие структурные и функциональные изменения в системе органов исполнительной власти. Об этом, прежде всего, свидетельствуют многочисленные изменения и дополнения, вносимые в нормативные и локальные правовые акты, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти в данной сфере. Значительная часть изменений способствует совершенствованию процедуры подготовки нормативных правовых актов. В отношении федерального уровня это становится возможным, в том числе, и путем введения в процедуру их подготовки обязательного документального сопровождения, выраженного в установлении конкретных видов документов, унификации внешней формы и содержания определенной их части.

Однако неадекватность используемой документоведческой терминологии,  неоднозначность трактовки устанавливаемых  реквизитов, необходимых для осуществления  процедур согласования и удостоверения проектов нормативных документов, а также неупорядоченность вносимых изменений в зависимости от практической ситуации, приводит к определенным противоречиям в изложении самой методики, что не может не сказаться на практической деятельности, связанной с подготовкой документов данной категории.

Особый разнобой наблюдается на уровне субъектов РФ, поскольку регионы по-своему трактуют противоречивые аспекты методики подготовки нормативных документов федерального уровня. Кроме того, на уровне субъектов РФ, как правило, отсутствует дифференцированный подход к установлению основных принципов подготовки правовых документов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти нормативного и ненормативного характера. Отдельные новеллы методики могут содержаться как в типовых, так и в индивидуальных организационно-нормативных документах органов исполнительной власти, что не позволяет воспринимать ее как взаимоувязанный комплекс методов и способов, применяемых при подготовке нормативных документов. 

В целях упорядочения анализируемого процесса целесообразно изложение основных положений и единых принципов подготовки нормативных документов, как на федеральном, так и региональном уровнях в соответствующем разделе кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего правотворческую деятельность органов исполнительной власти.

В свою очередь особенная часть  кодифицированного нормативного правового  акта может содержать нормы, отражающие индивидуальные особенности их подготовки в зависимости от конкретного вида нормативного документа или его содержания.

Из имеющегося многообразия разновидностей программных документов РФ последних лет выделены целевые программы как федерального, так и регионального уровней, которые по своей сути являются нормативными документами, утверждаемыми уполномоченными субъектами права, требующими финансовых и материальных затрат, поэтапной реализации, включающими систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.

Данный вид документа не содержится в перечне нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и практически не упоминается в региональных правовых системах. Между тем, как на федеральном, так и на региональном уровнях разработаны методики подготовки данной категории документов, содержащиеся в законах и подзаконных актах.

Компонентами федеральной целевой программы (ФЦП) могут быть подпрограммы по соответствующему направлению, а также программы регионального уровня, что является отличительной особенностью ее структуры. Изложение в одном документе алгоритма подготовки ФЦП, включающего, в том числе, технологию документирования каждого этапа обуславливает особенность методики её разработки.

Из комплекса документов, сопровождающих процедуру разработки целевой программы, прежде всего, следует выделить концепцию, как особый вид документа в системе правовой документации, которая, по своей сути является основой разработки программного документа, а в дальнейшем становится его неотъемлемой содержательной частью.

Наличие в процедуре подготовки целевой программы этапов, присущих методике разработки законодательных актов, свидетельствует о месте данного вида документа в иерархии нормативных актов исполнительной ветви власти. Однако восприятие постановления Правительства РФ, оформляющего заключительную стадию подготовки целевой программы, в качестве основного документа нивелирует сущность целевой программы что, в конечном итоге, сказывается как на ее внешней форме, так и на восприятии ее номинального признака при классификации документального фонда органа исполнительной власти. Информационно-аналитические документы, как результат мониторинга письменных и устных обращений граждан, должны стать одним из обязательных компонентов в методике подготовки целевых программ, обеспечивающим внешний взгляд пользователя на предоставляемые государственные услуги.

Требования концептуального характера, предъявляемые к содержанию регламентов, обусловили формирование новых подходов к построению функциональных систем документации, основанных на выстраивании цепочки документов, сопровождающих конкретные административные процедуры в ходе исполнения государственной функции (реализации государственной услуги). Это «принципиально новые документы, детально прописывающие порядок решения вопроса… по существу административные регламенты с позиции делопроизводства детализируют работу с документами при решении конкретных вопросов, дополняя, таким образом, инструкцию по делопроизводству, устанавливающую лишь общий порядок работы с документами».

Необходимо усовершенствовать алгоритм подготовки регламента-документа, а не регламента-текста. Решению этой задачи может способствовать принятие федерального закона «Об административных регламентах». Эффективность предлагаемого «документа о документах», в случае его принятия, будет более значимой, если в нем найдет отражение полная процедура разработки административных регламентов, включая и ее документационное сопровождение, обеспечивающая соблюдение органами государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях единых правил, установленных законом.

Проведенный в данной главе анализ позволяет сформулировать следующие выводы:

• одним из основных принципов организации деятельности по подготовке нормативных актов исполнительной ветви власти должно стать установление исчерпывающего видового состава, определение качественных характеристик конкретных наименований видов документов в соответствии с их назначением на основе отечественных традиций и действующей системы государственного управления;
• наиболее эффективным способом регламентации методики подготовки нормативных правовых актов является разработка «документов о документах»;
• использование методов унификации и дифференциации позволяет, с одной стороны, выявить общие этапы в технологии подготовки нормативных актов и установить порядок их реализации, с другой – обеспечить уникальность методики разработки конкретного нормативного документа, специфику внешней формы и содержания;
• легитимность принятых нормативных актов зависит от использования метода документирования обязательных процедур его подготовки;
• методика разработки административных регламентов должна обеспечить формирование функциональных систем документации, сопровождающих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг.