История делопроизводства

  XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений и, прежде всего, бюрократического начала.

  Система министерского делопроизводства XIX - начала XX вв.

  Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом  верхний уровень управления - высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней  четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных  учреждений.

  Новая система управления - министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы. Создание министерств с  единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и  оперативной системы управления.

  Окончательно  единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. "Общего учреждения министерств" -законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.

  "Общим  учреждением министерств" вводилось  единообразие в систему делопроизводства  министерств: от создания документов  и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку  "сношений" (переписке) министерств с другими учреждениями.

  Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой  занималась не только и не столько  канцелярия, сколько весь аппарат  учреждения в целом. Термин "делопроизводство" происходит от сочетания слов "производство дела", а под "делом" в то время  понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый  и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение  дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как "правила, коими канцелярия руководствуется в составлении  докладных записок, журналов, определений  и актов вообще, и исполнительных бумаг".

  Дела, направленные в министерство, могли  попасть в канцелярию министра или  непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали  указы и повеления верховной  власти, переписка министра с другими  министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

  Непосредственно в департаменты поступала переписка  с другими учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его  канцелярии с резолюцией министра.

  Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие  дела (дела, поступавшие на общих  основаниях в соответствии с установленным  порядком) - донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, "не терпящие времени", или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались  в первую очередь.

  Документы, создававшиеся в процессе "производства дела" можно разделить на две  группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие  в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - "исполнительные бумаги".

  От  вышестоящих учреждений министерства получали: от императора - указы, повеления; от Государственного совета - высочайше  утвержденные мнения; от Сената - сенатские  указы; от Комитета министров - выписки  из журналов заседаний. Министры в вышестоящие  инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания  министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в конце XVIII в. систему документирования местных учреждений.

  Самостоятельную стадию "производства дела" составляла "отправка дел", включавшая регистрацию  отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание  в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

  Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным  местам и лицам, существовали отдельные  журналы. Особенность последних  состояла в том, что они предусматривали  запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми  рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось  завершенным, пока не было получено рапорта  об исполнении или о невозможности  исполнить решение по каким-либо причинам.

  Ревизия дел - проверка ведения дел - по "Общему учреждению министерств" составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников  отделений, директоров департаментов; в губерниях - начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру.

  Последняя стадия "производства дел" по "Общему учреждению министерств" - отчеты. Законом  устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах  и отчеты в "видах и предположениях". Отчеты в суммах являлись финансовыми  отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов  директор канцелярии составлял сводные  отчеты по министерству.

  Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы  документирования деятельности новых  учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. На протяжении всего XIX и начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня.

  Особенностью  организации делопроизводства в этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.

  Цель  издания сборников образцов документов - дать полное руководство о порядке  производства дел в присутственных местах с описанием "обряда делопроизводства" и приложением форм документов. Предназначались  такие сборники самому широкому кругу  чиновников и частных лиц, которым  приходится обращаться в государственные  учреждения.

  Несмотря  на существенные изменения, которые  претерпела система министерского  делопроизводства, особенно в начальный  период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского  делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских  министерствах и учреждениях  начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным  шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий  документов, существенно сократив объем  рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

  Появление телеграфа вызвало к жизни  новый вид переписки -телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения.

  История управления и делопроизводства в 1917-1941 гг.

  Если  представления ученых об истории  становления и развития учреждений управления, делопроизводства до октября 1917 г. имеют Давнюю традицию и сложились  в достаточно четкую и стройную систему  знаний, то советский период нуждается  в переосмыслении Фактов, событий, концепций, учитывая неоднозначность в трактовке  многих вопросов развития управленческой мысли, научной организации труда  и делопроизводства в этот период. В историографии декларировалось положение о качественном отличии новой системы, строившейся после общественных потрясений 1917 г. и ликвидации старой буржуазной монархии. Многие современные исследователи напрочь вычеркивают историческую ценность последующего времени. Главный недостаток обоих подходов - игнорирование преемственности в развитии любой системы, в том числе и системы делопроизводства.

  Октябрьский переворот 1917 г., нацеленный на коренной слом старого государственного аппарата, на приобщение к его деятельности широких трудящихся масс, по форме  кардинально изменил государственный  аппарат. Всероссийский съезд Советов  стал высшим органом государственной  власти. В период между его съездами избирался ВЦИК - исполнительная власть. Для непосредственного управления страной образовано первое советское  правительство -Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).

  Для оформления административных документов принято постановление СНК от 2 марта 1918 г. "О форме бланков государственных учреждений", в котором перечислялись обязательные реквизиты бланка документов. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников. Классовые битвы не способствовали стабилизации и упорядочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с бюрократизмом не приводила, да и не могла привести, к ощутимым положительным результатам. Тем не менее период 20-х гг. можно считать наиболее благотворным с точки зрения:

  - организации исследований в области  управления, научной организации  труда (НОТ) и делопроизводства;

  - вышедших наиболее важных нормативно-методических  документов в сфере документационного  обеспечения управления (ДОУ);

  - практики работы ведомств, учреждений, организаций по документированию  управленческой деятельности "общего  делопроизводства" и специальных  систем документации.

  Организационно-научная  деятельность по оптимизации в сфере  управления была закреплена нормативными документами и созданием целой  сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами  НОТ и делопроизводства. Так, в 1922 г. при общем управлении НК РКИ  СССР создан отдел нормализации, состоящий  из пяти секций. В секции делопроизводства занимались совершенствованием структуры  делопроизводственных служб в партийном  и государственном аппарате, рационализацией  контроля исполнения, разработкой обоснованных норм выработки для отдельных  категорий управленческих работников.

  В середине 20-х гг. дополнительно создаются  две новые крупные организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте. Причем деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка образцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), тогда как ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя или силами самого института, имевшего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др.).