Государственная служба как основное практическое средство реализации задач и функций государства

Сказанное характерно и для  развития законодательства о службе Российского государства. Принципиальное упорядочение отношений в сфере  государственной службы обычно связывают  с реформами Петра 1, в частности, с принятым им Табелью о рангах, установившем 14 классов для чиновников на государственной службе, - их звания, оплату труда, порядок прохождения  службы. Впоследствии были приняты  и многие другие законодательные  акты, из которых следует назвать  Закон о гражданской службе 1896 года, который вобрал в себя многие нормы предшествовавших актов о  государственной службе и который  действовал вплоть до 1917 года.

Советское государство на протяжении всей своей истории правовому  регулированию государственной  службы уделяло крайне незначительное внимание. Как парадокс в этом деле надо отметить тот факт, что единственным законодательным актом общего характера  о государственной службе в РСФСР  и СССР было «Временное положение  о службе в государственных предприятиях и учреждениях» 1922 года, действовавшее  в течение более 70 лет. Отдельные  вопросы государственной службы регулировались в актах по отраслям, например, о званиях, чинах и рангах, о прохождении службы, о порядке  замещения должностей по конкурсу и  т.д. и лишь в 1995 году принят, наконец, общий, так сказать, стартовый. Закон  о государственной службе - «Об  основах государственной службы Российской Федерации» 31 июля 1995 года***.

Такое состояние законодательства о службе, в частности, отсутствие на протяжении 70 лет закона о государственной  службе, что вообще-то недопустимо  для цивилизованного государства, имеет свое объяснение. Дело в том, что кадровая политика, о содержании которой сказано выше, всецело  находилась в руках КПСС, которая, как известно, меньше всего строила  руководство обществом и государством на основе закона. Все кадровое дело строилось не на законе, а на усмотрении партийных инстанций. Основной же организационной  формой кабинетного решения кадровых вопросов была номенклатура, не предусмотренная  никаким законодательством. В таких  случаях надобности в законе не было, он был бы помехой сложившемуся порядку  в кадровой политике.

Несколько слов об общей  характеристике Закона. Закон называется «Об основах...», т.е. это не сами «Основы  государственной службы», а лишь часть из числа вопросов, составляющих службу, хотя и самых основополагающих.

К ним относятся нашедшие определение в Законе следующие  основные категории: государственная  служба, государственный служащий, принципы государственной службы, основы правового статуса государственного служащего, прохождение государственной  службы.

Закон ориентирует на принятие значительного числа законов  как общего, так и отраслевого, регионального характера.

Является важнейшим положение  Закона о том, что законодательство о государственной службе состоит  из Конституции РФ и других федеральных  нормативных актов, и также конституций, уставов, законов, иных нормативных  актов субъектов Российской Федерации. Стало быть, теперь каждая республика в составе Российской Федерации  и каждая область (край) будут иметь  свои законы о государственной службе, которые дополнят и разовьют применительно к региональным условиям федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Закон «Об основах государственной  службы Российской Федерации» впервые  закладывает правовые и организационные  основы государственной службы применительно  к современным условиям социального  и государственного характера.

1.3 Понятие государственной службе и государственного служащего

В начале курсовой работы мы показали место и роль государственной  службы в государственном механизме  и ее содержание. Закон «Об основах  государственной службы РФ» дает правовое определение государственной  службы: «Под государственной службой  в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (ст. 2).

Все лица, занятые в деятельности государственных органов, закон  разделяет по должностям на три: «А», «Б», «В». К категории «А» относит  лиц, которые непосредственно (т.е. лично) исполняют полномочия государственных  органов - Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат  Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие лица, предусмотренные в реестре  государственных должностей в Российской Федерации.

К категории «Б» Закон  относит лиц, которые заняты непосредственно  обеспечением исполнения полномочий лиц, входящих в категорию «А», - заместители, помощники, многие другие лица, составляющие, как принято говорить, рабочий  аппарат Президента, Правительства, министерств и ведомств и других государственных органов.

В категорию «В» входят лица, занятые в государственном  органе для исполнения и обеспечения  их полномочий - секретари, курьеры  и другие (ст. 1).

К государственной службе относится, однако, деятельность лиц  не всех трех категорий, а только категорий  «Б» и «В» (ст. 2). Лица категории  «А», как принято считать, - первые лица в государственном аппарате, не несут государственную службу, государственными служащими не являются и на них данный закон не распространяется. Хотя все они занимают государственные  должности и выполняют в силу этого важнейшие и определяющие государственные полномочия - руководящего и направляющего значения. Такой  подход закона к очерчиванию сферы  государственной службы - новый в  нашей правотворческой и практической деятельности, свидетельствует о  более узкой целенаправленности государственной службы.

Итак, какие же основные качества, признаки государственного служащего, т.е. лиц категорий «Б» и «В»?

Первый и первостепенный признак государственного служащего  в том, что он действует при  исполнении своих служебных полномочий - по поручению государства и от его имени - отдает распоряжения, обеспечивает их исполнение, подвергает лицо задержанию и т.д. Нередко эти действия служащего  непосредственно не провозглашаются  каждый раз от имени государства, часто от имени органа или организации, в которой служащий состоит, но, в  конечном счете, за действиями государственного служащего стоит государство, которое  обеспечивает его труд и при необходимости  защищает имеющимися в распоряжении государства средствами.

Следующий признак государственного служащего заключается в том, что каждый из них занимает государственную  должность, учрежденную государством. Должность определяет правовой статус служащего, для ее замещения установлены  определенные организационно-правовые способы (выборы, назначение и др.)-Должности  занимают не только государственные  и другие служащие, но государственная  должность вручается только государственному служащему.

Наконец, следует назвать  и такой признак, как оплата труда  государственного служащего по нормам и формам, устанавливаемым государством. Сам по себе этот признак характеризует, собственно, любого лица, занятого в  общественно-полезном труде, но здесь  имеются в виду особенности оплаты труда, установленные только для  государственных служащих (служебные  разряды и классы, надбавки за различные  показатели - классность, стаж и др.) Закон называет и источник оплаты - бюджет (федеральный или субъекта РФ) - статья 3.

Классификация государственных  служащих, которая приводится ниже, вызвана как значительным контингентом государственных служащих, так и  неодинаковым объемом их полномочий.

Наиболее существенное и  теоретическое, практическое значение имеет классификация государственных  служащих: 1) по роду их деятельности; 2) по признаку объема должностных полномочий.

Классификация государственных  служащих по роду и месту их службы прямо вытекает из сфер государственно-служебной  деятельности: государственный аппарат, военная служба. В соответствии с  этим все государственные служащие подразделяются на две группы: служащие в государственном аппарате, военнослужащие. В свою очередь, можно проводить  дальнейшую классификацию каждой из групп. Служащие государственного аппарата делятся по органам, в которых  они трудятся: служащие в органах  представительной власти, служащие в  органах управления, судьи, работники  прокуратуры и т.д. Военнослужащие подразделяются по видам и роду вооруженных  сил (сухопутные войска, военно-морские  силы и т.д.), в службах, к ним  приравненных (внешняя разведка, погранслужба и др. структурах).

Классификация служащих по роду деятельности имеет непосредственное значение по учету контингента служащих, для определения соотношения  между группами и государственного планирования подготовки кадров, нормирования и оплаты труда.

Перейдем к классификации  государственных служащих по второму  критерию - объему должностных полномочий.

Здесь прежде всего разделяют  служащих по их роли в реализации функций  органа (организации) и объему полномочий в общем виде, без детализации: а) руководители; б) специалисты (основной состав); в) вспомогательный персонал.

К первой группе ~ руководителям - относятся руководители органов, организаций  и их структурных подразделений, их штатные заместители. В их задачи входит как непосредственное осуществление  функций данного органа (организации, например, учебного заведения), так  и организовать работу других двух групп.

К группе специалистов (основному  составу - как по численности, так  и по роли в реализации функций  органа, организации) относятся служащие, которые реализуют функции и  соответствующие полномочия лично  и непосредственно: инженеры, техники, преподаватели, врачи, работники учетно-бухгалтерских  подразделений и т.д.

К группе вспомогательного персонала относятся служащие, которые  непосредственно не осуществляют функций  и полномочий данного органа (организации), но создают условия для нормальной работы двух вышеназванных групп. Это  секретари, работники делопроизводства и другие служащие.

Проведенная классификация  государственных служащих имеет  значение при наделении каждой из групп служащих, а также при  разработке и утверждении организационных  структур и штатов.

Продолжением классификации  служащих по объему должностных полномочий является их разделение по признаку обладания  в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера. По этому критерию служащие должны быть разделены на две группы: 1) служащие, наделенные полномочиями распорядительного  свойства, т.е. полномочиями давать распоряжения, приказы, принимать нормативные  акты и т.д. и 2) служащие, таковыми полномочиями не наделенные.

К первой группе в этом случае относятся руководители государственных  органов и их структурных подразделений, руководители предприятий и учреждений и структурных подразделений  в них, работники милиции и  другие. В литературе и текущем  законодательстве все эти служащие именуются должностными лицами. Обратимся  к анализу правового положения  должностного лица. В нашем государственно-правовом и административно-правовом законодательстве о службе нет пока общего определения должностного лица. Нет этого понятия и в Законе «Об основах государственной службы РФ», но в уголовном законодательстве (ст. 170 УК РСФСР) дается определение должностного лица применительно, естественно, к уголовной ответственности. Широко оперирует категорией должностного лица текущее законодательство по многим отраслям. Суммируя признаки должностного лица в административном праве и уголовном праве, можно выделить два признака должностного лица: наличие у него распорядительных полномочий или осуществление им хотя бы административно-хозяйственных функций (например, заведующий складом, другие материально-ответственные лица). Текущее законодательство относит к должностным лицам и лиц, не являющихся служащими, но наделенными на своем рабочем месте распорядительными полномочиями (бригадир строительной бригады, руководитель уборочного звена на сельхозработах).

Распорядительные полномочия должностного лица слагаются из многих конкретных действий, определяемых положениями  об органах, должностными инструкциями, уставами по организации государственной  службы и работы органов, законодательством  об административной и дисциплинарной ответственности, нормами финансового  и гражданского права, связанными с  распоряжением финансами и имуществом.

Законодательство по охране безопасности и общественного порядка  наделяет лиц, непосредственно охраняющих безопасность и порядок, званием  представителя власти (работники  милиции, военнослужащий, охраняющий общественный порядок и др.). Полномочия представителя  власти носят не отраслевой (ведомственный) характер, а публичный, т.е. эти полномочия реализуются по отношению ко всем гражданам, независимо от места работы и профессии. Указанные полномочия реализуются не в производственных объединениях, а в государственно-территориальных  и административно-территориальных  образованиях. Законодательством определена специальная ответственность представителей власти за правонарушения, равно как  и ответственность граждан, покушающихся на деятельность представителей власти.

Глава 2  Понятие и виды государственной должности

2.1 Понятие и виды государственной  должности

Должность - категория, присущая служащему, государственная должность - государственному служащему. Она предоставляется  лицу - государственному служащему - для  выполнения возложенных на служащего  и государственную службу задач.

Новация Закона «Об основах  государственной службы РФ» в  части должности в том, что  государственные должности занимают не только государственные служащие (лица категорий «Б» и «В»), а  и другие лица в государстве, т.е. категории «А», которые, повторим, государственными служащими не являются, поэтому о  них далее речи нет.

Должность, как одно из государственных  установлений, соединяет в себе все  основные элементы организационного и  правового статуса лица, ее замещающего. Положение государственной должности  характеризуют:

- социальный статус (отношения  служащего с ниже-, равно-, и вышестоящими  лицами);

- организационный статус (должность состоит в структуре  государственной организации, органа  и составляет первичное звено  в них);

- правовой статус: по каждой  должности определяются круг  полномочий (функций, прав и обязанностей), основные формы и методы их  реализации, ответственность за  исполнение.

Следует различать порядок  учреждения должностей и порядок  их замещения.