Екзамен з демократії

19.

Носієм виконавчої влади у всіх країнах з парламентською формою правління є уряд. Незалежно від назви - рада міністрів, кабінет, федеральна рада, державна рада і т. і. - воно завжди залишається колегіальним органом, що здійснює функції управління державними справами. Уряд повинен забезпечити виконання законів, і він керує державними справами. В даний час уряд, як правило, володіє законодавчою ініціативою. За урядом або навіть за главою закріплюються також найважливіші повноваження, як вироблення національної політики і її здійснення. У зв'язку з цим багато дослідників вважають за краще використовувати термін не "виконавча", а "урядова" влада.

Сучасний уряд - найважливіша складова частина механізму здійснення влади. Уряд зосереджує в своїх руках провідних політичних діячів, що очолюють правлячу партію або коаліцію. Уряд і особливо його глава виконують вирішальну роль в розробці, формулюванні і реалізації внутрішньої і зовнішньої політики держави. "Уряд - свідчить Конституція Іспанії, - керує внутрішньою і зовнішньою політикою, цивільною і військовою адміністрацією і оборони країни. Воно здійснює виконавчу владу відповідно до Конституції і законів".

Володіючи широкими повноваженнями, уряд завжди залишається під контролем парламенту і завжди у всіх країнах з парламентською формою правління воно несе відповідальність перед парламентом. Як правило, парламент може відправити уряд до відставки.

Тільки добре відладжена система стримувань і противаг, без якої не може функціонувати механізм розподілу влади, забезпечує ефективну і легітимну владу. Відшукання такого балансу інститутів і інтересів - одна з найважливіших задач, що стоять перед тими, кому довірив народ конструювання і приведення у дії складного і багатоманітного механізму здійснення влади.

Уряд Французької Республіки є колегіальним органом, який несе основну відповідальність за здійснення виконавчої влади в країні. На нього покладено загальне керівництво і управління справами держави. Як орган загальнополітичного керівництва уряд визначає задачі і цілі державної політики. Уряд одночасно залишається найвищим органом управління. Відповідно він намічає і здійснює заходи, необхідні для реалізації поставлених цілей і задач. Уряд є головним розпорядником кредитів, на нього покладається виконання державного бюджету. У розпорядженні уряду знаходяться також адміністративний апарат і озброєні сили. Своєрідність і специфіка статусу уряду у Франції полягає у тому, що він як би виступає в двох значеннях. По-перше, він є Радою міністрів республіки. По-друге, він виступає у формі кабінету, який об'єднує всіх членів уряду, але під керівництвом прем'єр-міністра.

Складність полягає у тому, що у ряді випадків основний закон не проводить чіткої відмінності між двома організаційними формами, користуючись збірним терміном "уряд". Так, Конституція (ст.49) говорить про відповідальність уряду, явно виключаючи при цьому президента республіки. Адже він парламентської відповідальності не несе. В той же час прем'єр-міністр може поставити питання про довіру уряду тільки після обговорення в Раді міністрів. А в даному випадку участь президента - необхідна умова, бо рада міністрів збирається тільки під його головуванням.

Відповідь на ці питання дала практика функціонування державного механізму. Все залежить від розстановки політичних сил в країні. Так якщо і президент і прем'єр-міністр представляють одні і ті ж сили, то у президента в руках знаходяться, як правило, управління всіх найважливіших питань, залишаючи в руках міністрів питання оперативного характеру.

Інакше виглядає ситуація, коли Єлісейській палац (резиденція президента) і Матіньон (резиденція уряду) контролюють різні політичні сили. Тут особливо важливе значення придбає те, що рішення найістотніших питань може мати місце лише при їх обговоренні в Раді міністрів. Цілком природно, що в даних умовах повноваження президента і самі реальні можливості їх здійснення значно звужуються, а повноваження прем'єр-міністра істотно розширяються.

Таким чином, система противаг, яка закладена в побудові виконавчої влади, дозволяє її по-різному збалансувати в різних політичних ситуаціях.

В країні з високим рівнем централізації і бюрократизації державного апарату вже порівняно давно склалася ще одна специфічна система додаткового контролю за діяльністю адміністрації. Вона покликана перш за все запобігти можливості зловживання владою з боку адміністрації і забезпечити дотримання законності у разі її порушення представниками адміністрації. Йдеться про ту, що набула широке поширення у Франції адміністративної юстиції. Адміністративні трибунали, що є судами першої інстанції по адміністративних правопорушеннях, розглядають всі скарги на дії адміністративних властей, пов'язані із зловживанням службовим повноваженням і іншими, переважно посадовими злочинами.

Поява адміністративної юстиції найтіснішим чином пов'язана з реалізацією принципу розподілу влади. З 1899 року Державна рада є найвищим органом адміністративної юстиції з питань застосування адміністративного права і у справах, в яких одній із сторін виступає адміністрація. Основу адміністративної юстиції у Франції утворюють нині регіональні адміністративні трибунали. Вони розглядають справи за позовами про анулювання неправомірних актів адміністративних органів, про відшкодування шкоди у зв'язку із збитком, заподіяним діями адміністрації. Найвищим органом адміністративної юстиції є Державна рада, яка виступає касаційною і апеляційною інстанцією у справах, які вирішуються адміністративними трибуналами. У 70-і роки у Франції виник ще один інститут, покликаний підсилити контроль за діяльністю адміністрації і попередити її посягання на права і свободи громадян. Йдеться про так званий медіатор, встановлений по рекомендації Ради Європи для використовування всіма країнами, що входять до складу Ради.

Принцип розподілу влади в умовах змішаної форми правління реалізується абсолютно інакше, ніж в президентській республіці. Проте, він безумовно присутній. Забезпечуючи в першу чергу самостійність і ефективність виконавчої влади, він націлює одночасно всі гілки влади на співпрацю і взаємодію. Досвід П'ятої Республіки підтвердив, що ця форма правління в змозі еволюціонувати і залишається вельми ефективною навіть при радикальній зміні політичних ситуацій. Це тим більше важливо підкреслити, оскільки деякими авторами висловлювалася думка, що французька модель організації влади недієздатна і не може ефективно сприяти подоланню кризових явищ. Досвід конструювання і функціонування французького державного механізму не підтверджує подібні висновки.

Виконавча влада

Відповідно до Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищестоящим органом в системі органів виконавчої влади, яку складають центральні і місцеві органи виконавчої влади. Як найвищий колегіальний орган, він здійснює владу як безпосередньо, так і через центральні і місцеві органи виконавчої влади, направляючи і контролюючи їх діяльність.

Як вищестоящий орган виконавчої влади Кабінет Міністрів очолює єдину систему виконавчої влади в Україні; забезпечує відповідно до Конституції здійснення функцій і повноваження виконавчої влади на території України; направляє діяльність міністерств і інших органів виконавчої влади; самостійно вирішує питання, які віднесені до його ведення Конституцією України, законами Верховної Ради України і указами Президента України.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і в своїй діяльності керується його актами (ст. 113 Конституції України). Одночасно він підзвітний і підконтрольний Верховній Раді України, але у межах визначених Конституцією України.

Так, згідно ст.85 ч.4 Конституції України Верховна Рада затверджує Державний бюджет України і вносить зміни в нього; контролює виконання Державного бюджету України, ухвалює рішення щодо звіту про його виконання. Верховна Рада України, крім того, відповідно ст.85 п.13 Конституції, здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. В кінці кінців, представницький орган України по пропозиції не менше ніж однієї третини народних депутатів від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів і прийняти резолюцію недовір'я Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

При цьому питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу впродовж однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ст.87 Конституції України).

Певні складнощі виникають при організації виконавчої влади, здійснюваної Кабінетом Міністрів України. Вони відображають боротьбу між законодавчою гілкою влади і Президентом.

Із зміною статусу Президента України, якщо він відповідно до нової Конституції є главою держави, тобто не входить ні в одну з гілок влади, правові основи виконавчої влади, як окремої влади, по суті не були вирішені до кінця. Конституція України не містить в собі положень, які б визначали саме характер виконавчої влади, оскільки розділ VІ "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади" освітлює лише питання щодо системи органів виконавчої влади, проте, хто ж визначає і формує цю систему, в цьому розділі в повному об'ємі не сказано.

А в інших розділах вказано, що організацію і діяльність органів цієї гілки влади визначає Верховна Рада України, а формує її Президент (ст.92 п.12, ст.106. п.10 Конституції України). Відповідно до ст.106 гг.10, 15 Конституції України Президент України одноосібно призначає за уявленням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади.

Проте, відповідно до ст.92 п.12 Конституції України, виключно законодавча влада в особі Верховної Ради законами України визначає організацію і діяльність органів виконавчої влади. Якщо буквально розуміти положення цього пункту ст.92 Конституції, то в практичній площині воно означатиме: законодавчий орган повинен прийняти майже 100 законів, зокрема, про Кабінет Міністрів України, про міністерства, і про інші центральні відомості (а їх більше 56); а також про місцеві державні адміністрації в областях, районах, містах Києві і Севастополі. Це безумовно, приведе до порушення балансу законодавчої і виконавчої влади.

Разом з тим треба брати до уваги, що законодавчий орган не має права призначати і звільняти з посади міністрів і інших керівників центральних органів виконавчої влади, оскільки це виняткове право Президента.

Відповідно до ст.114 Конституції, до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце -прем'єр-міністра, міністри. Президент призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України і ухвалює рішення про його відставку (ст.106 п.9).

Процес призначення Прем'єр-міністра складається з таких стадій:

1) Визначення Президентом  кандидатури на цю посаду;

2) Розгляд Верховною Радою  України цієї кандидатури (у разі  відхилення - наступне внесення і  розгляд кандидатури на пропоновану  посаду).

3) Призначення Прем'єр-міністра  України.

Президент України не пізніше, ніж на десятий день після вступу до посади або припинення повноважень Кабінету Міністрів , після консультацій з Головою Верховної Ради України і уповноваженими представниками депутатських груп і фракцій вносить на розгляд Верховної Ради України кандидатуру Прем'єр-міністра України. Після отримання згоди Верховної Ради України Президент України в триденний термін видає Указ про призначення Прем'єр-міністра України.

Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою України і її органами включають:

- здійснення Урядом законодавчої  ініціативи у Верховній Раді  України;

- участь Кабінету Міністрів  в процесі розгляду питань  Верховної Ради;

- повноваження у зв'язку  з твердженням і контролем  за виконанням Державного бюджету  України, підготовкою, твердженням  і виконанням державних програм;

- звіт перед Верховною  Радою України про свою діяльність.

Також Верховна Рада України може виказати недовір'я Кабінету Міністрів України: Стаття 87. Верховна Рада України по пропозиції не менше ніж однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України і прийняти резолюцію недовір'я Кабінетних Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів України не може розглядатися Верховною Радою України більше одного разу впродовж однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України.

20.

21.

Важливе місце у виконавчій владі займають функції управління, їх класифікацію різні автори здійснюють далеко не однозначно. У науковій та навчальній літературі наведено різні класифікації функцій, у тому числі залежно від об'єкта та суб'єкта управління. Залежно від специфіки об'єкта управління можна виділити, наприклад, функції управління економікою, функції управління адміністративно-політичним будівництвом, функції управління у сфері охорони громадським порядком та боротьби із злочинністю, функції управління в соціально-культурній сфері. Залежно від суб'єкта функції класифікуються на основні (галузеві) та забезпечувальні (функціональні). Наприклад, основними функціями органів внутрішніх справ є: охорона громадського порядку, боротьба зі злочинністю; розкриття та розслідування злочинів; забезпечення пожежної безпеки. До забезпечувальних функцій належать: кадрова, фінансово-планова, матеріально-технічна тощо.

З основних функцій управління можна виділити:

- загально-організаційну (функція  управління);

- матеріально-технічного  забезпечення;

- економіко-фінансового  розвитку;

- обліку і контролю;

- політико-правового забезпечення;

- соціального забезпечення  і соціального захисту робітників  системи;

- функція мотивації.

Ці функції створюють умови для відтворення зв'язків усередині системи, для забезпечення життєдіяльності її структури.

Головна мета виконавчої влади зумовлена її соціальним призначенням і особливим становищем в системі розподілу влад - якісне виконання завдань і функцій державного управління. Таким чином, функції виконавчої влади визначаються цілями і функціями державного управління, Ю.М. Старілов зазначає, що сутність функцій виконавчої влади виявляється при аналізі її результатів, які досягаються в процесі здійснення цієї влади. Цей підхід дає змогу виділити такі основні функції сучасної виконавчої влади: