Эволюция бюджетной системы России

Однако с развитием  рыночных отношений в стране, обусловивших изменения бюджетного законодательства РФ, в отдельных случаях при  регулировании бюджетных отношений  допускается договорный способ.

Бюджетный кодекс РФ допускает  в ряде случаев использование  договорного способа регулирования  бюджетных отношений, а иногда прямо  обязывает заключать договоры; данный Кодекс содержит указание на два типа договоров. Первый тип - это договоры, сторонами которых выступают  публично-правовые образования или  их органы; например, договор между  органами государственной власти края (области), в состав которого входит автономный округ, и органами государственной  власти автономного округа о разграничении  налоговых доходов от федеральных  налогов и сборов (п. 4 ст. 56 БК РФ). Или другой пример: договором (соглашением) между органами государственной  власти края, области, в состав которых  входят автономные округа, и органами государственной власти автономного  округа может устанавливаться порядок  расчета и зачисления дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для краев, областей, в состав которых входят автономные округа. Эти договоры являются публично-правовыми, условия и содержание таких договоров  должны соответствовать требованиям  бюджетного законодательства РФ.

Второй тип - договоры, одной  стороной которых является публично-правовое образование или его орган, а  другой - частные лица; например, бюджетные  кредиты и инвестиции предоставляются  на основании договора. Так, в соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, осуществляется на основании договора между Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или уполномоченными ими федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также местной администрацией муниципального образования и указанным юридическим лицом об участии соответственно Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Согласно ст. 93.2 БК РФ, бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу. Такие договоры являются гражданско-правовыми и заключаются в соответствии с гражданским законодательством РФ, о чем прямо говорится в ст. 80,93.1 и др. БК РФ.

Таким образом, в способе  регулирования бюджетных отношений  происходят существенные изменения: наряду с основным методом бюджетного права - императивным, получает развитие и  диспозитивный метод правового  регулирования, при котором основанием возникновения прав и обязанностей сторон является договор, а стороны  договора юридически равны.

Итак, бюджетное право  можно определить следующим образом.

Бюджетное право, будучи основной подотраслью финансового права, представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения в бюджетной сфере, главным образом, императивным методом. 

1.2 Функции бюджета

Государственный бюджет, являясь главным звеном финансовой системы, выполняет две основные функции.

- Распределительная функция предполагает концентрациюденежных средств в государстве через различные каналы поступления и их использование для выполнения государственных целей и функций. Эту функцию выполняет государственное казначейство через свои органы.

- Контрольная функция проявляется  в проведении контрольных мер  за процессом формирования и  использованияденежных средств в различных структурных звеньях экономики. Ее осуществляют налоговые инспекции и налоговая полиция, государственные казначейства, Центральный банк и другие органы.

Сущность любой экономической  категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Поскольку  бюджет является наиболее объемной и  базовой финансовой категорией, то ему принадлежат и все основные функции финансов: перераспределение ВВП; государственное регулирование и стимулирование экономики; финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществление социальной политики; контроль рублем за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

Регулируя, таким образом, экономические  отношения, государство способно целенаправленно  усиливать или сдерживать темпы  производства, ускорять или ослаблять  рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.

Бюджет выполняет и ряд других функций. К их числу относятся:

- Информационная функция. Бюджет – это индикатор текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной части позволяет судить о приоритетах государственной политики, масштабах влияния на нее отдельных групп интересов.

- Институционализация общественных  предпочтений. В демократических  государствах принятию закона  о бюджете обязательно предшествует  его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный  правительством законопроект вносятся  корректировки с учетом мнений  депутатов, представляющих интересы  своих избирателей. Таким образом,  структура бюджета отражает общественные  предпочтения в отношении государственной  политики. Посредством механизмов  представительной демократии эти  предпочтения воплощаются в конкретных  цифрах доходных или расходных  статей.

Данная функция бюджета в  разных странах реализуется по-разному. Она зависит от того, насколько  развиты процедуры участия граждан  и их представителей в разработке закона о бюджете и контроле за его исполнением. Важное значение имеет установленный порядок бюджетного процесса, степень реального участия в нем органов представительной власти, а также контроль избирателей за действиями выборных органов.

- Регулирующая функция. В условиях  рыночной экономики основным  инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами.

 

1.3 Характеристика типов бюджетного  устройства государства

 

Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы, которая включает три важных характеристики:

структуру бюджетной системы;

организационные принципы построения бюджетной системы;

взаимосвязи бюджетов, объединенных в бюджетной системе.

Первая характеристика, а значит, и тип бюджетного устройства определяется типом государственного устройства. В унитарных государствах бюджетная система представлена двумя уровнями: государственным бюджетом и местными бюджетами. При этом местные бюджеты не входят своими доходами и расходами в государственный бюджет. В федеративных государствах бюджетная система включает три звена: федеральный бюджет (бюджет центрального правительства); бюджеты членов федерации (штаты, земли, провинции и т.п.); местные бюджеты. В условиях федерации местные бюджеты не включаются в бюджеты членов федерации, а расходы и доходы членов федерации не включаются в федеральный бюджет.

Если в начале XX столетия основная сумма средств была сосредоточена  в местных бюджетах, второе место  занимали бюджеты членов федерации  и лишь потом — федеральный  бюджет, то в настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Сегодня  большая часть средств сосредоточена  в федеральных бюджетах, что обусловлено  все возрастающей ролью государства, расширением его экономических  функций и необходимостью концентрации ресурсов в руках государства  с тем, чтобы более эффективно использовать их по приоритетным направлениям.

В соответствии с Бюджетным  кодексом РФ бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном  устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система РФ состоит  из бюджетов трех уровней:

— первый уровень: федеральный  бюджет и бюджеты государственных  внебюджетных фондов;

— второй уровень: бюджеты  субъектов Российской Федерации (их всего 89) и бюджеты территориальных  внебюджетных фондов;

— третий уровень: местные  бюджеты (более 29 тыс. городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ. В свою очередь, федеральный бюджет и консолидированные бюджеты  субъектов РФ в сумме составляют консолидированный бюджет РФ.

Консолидированный бюджет РФ не утверждается законодательным органом  власти. Он в большей степени используется как счетная единица для свода  статистических показателей и анализа  показателей бюджетной системы. На основании данных консолидированного бюджета можно судить о том, какими ресурсами располагает государство  на всех уровнях государственной  власти; какие территориальные образования  в большей степени нуждаются  в финансовой помощи, а какие выступают  донорами. Данные консолидированного бюджета используются для составления  проекта федерального бюджета.

Вторая характеристика связана с рассмотрением принципов построения бюджетной системы. Бюджетная система РФ основана на следующих принципах:

1) единства бюджетной  системы РФ;

2) разграничения доходов  и расходов между уровнями  бюджетной системы РФ;

3) самостоятельности бюджетов;

4) полноты отражения доходов  и расходов бюджетов, бюджетов  государственных внебюджетных фондов;

5) сбалансированности бюджета;

6) эффективности и экономности  использования бюджетных средств;

7) общего (совокупного) покрытия  расходов бюджетов; 8)гласности;

9) достоверности бюджета;

10) адресности и целевого  характера бюджетных средств.  Принцип единства бюджетной системы  предполагает наличие единой  правовой базы, денежной системы,  форм бюджетной документации, использование  единых бюджетных классификаций,  статистической и бюджетной информации, согласованные принципы построения  бюджетного процесса. Он предполагает  единый порядок ведения бухгалтерского  учета средств федерального бюджета,  бюджетов субъектов РФ и местных  бюджетов, а также санкций за  нарушение бюджетного законодательства.

Принцип разграничения доходов  и расходов между уровнями бюджетной  системы означает закрепление соответствующих  видов доходов (полностью или  частично) и полномочий по осуществлению  расходов за органами государственной  власти РФ, органами государственной  власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности  бюджетов означает право законодательных (представительных) органов государственной  власти на каждом уровне бюджетной  системы:

— самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

— иметь собственные источники  доходов бюджетов;

— иметь законодательно закрепленные регулирующие доходы и  налоги;

— самостоятельно определять направления расходования бюджетных  средств;

— определять источники  финансирования дефицитов бюджетов;

— получить компенсацию  расходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления.

Принцип самостоятельности  предполагает также недопустимость изъятия доходов, дополнительно  полученных в ходе исполнения бюджета, сумм превышения доходов над расходами  бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов. Нельзя также осуществлять компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и  дополнительных расходах, возникших  в ходе исполнения законов о бюджете, за исключением случаев, связанных  с изменением законодательства.

Принцип полноты отражения  доходов и расходов бюджетов и  расходов бюджетов государственных  внебюджетных фондов предполагает обязательность и полноту отражения всех доходов  и расходов, а также расходов государственных  внебюджетных фондов в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством. В соответствии с этим принципом  все государственные и муниципальные  расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств  государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе  РФ.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов  и иных обязательных платежей полностью  учитываются отдельно по доходам  и расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета  и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении  и исполнении бюджета следует  исходить из необходимости минимизации  размера дефицита бюджета.