Сущность государственного бюджета

 

Важнейший элемент бюджетного процесса — экономический анализ бюджетных показателей: их обоснованности, структуры, динамики, других параметров. Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса — при формировании, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета. Его осуществляют финансовые и налоговые органы; ведомства; органы федерального казначейства; контролирующие органы; депутатский корпус; финансовые службы хозяйствующих структур и др.

Особенно возрастает значимость анализа при:

• переходе на прогнозное формирование бюджетов;

• отработке методов максимальной мобилизации доходов и эффективного их использования;

• решении вопросов регулирования бюджетов всех уровней, построении межбюджетных отношений в рамках требований бюджетного федерализма;

• реструктуризации расходов и оптимизации доходной части бюджета.

Методика анализа избирается в зависимости от поставленных задач, но можно выделить основополагающие принципы, которыми необходимо руководствоваться при проведении аналитической работы на любом уровне бюджета, при решении любых задач. Анализ должен быть:

• конкретным, т.е. основываться на изучении широкого круга показателей, всесторонне характеризующих экономическое или финансовое явление, процесс, тенденцию;

• системным, т.е. представлять собой систему аналитической работы – по срокам, охвату вопросов, приемам, взаимосвязи изучаемых показателей;

• оперативным, т.е. по результатам анализа должна осуществляться разработка рекомендаций, на основе которых можно оперативно повлиять на анализируемые показатели, процессы;

• объективным, что должно обеспечиваться обоснованным подбором информации, которая способна всесторонне охарактеризовать всю совокупность причин и факторов, определяющих выявленную динамику, тенденции.

Методика экономического анализа определяет этапы анализа и приемы аналитической обработки информации. Этапы анализа можно представить так. Прежде всего осуществляется проверка, свод, группировка необходимых данных. Затем – собственно аналитическая обработка: сравнение соответствующих показателей по доходам, расходам, нормативам, сети, штатам, контингентам, другим показателям; определение причин отклонений; раскрытие взаимосвязей и количественных зависимостей между показателями. Далее следует подведение итогов анализа, основные выводы. Заключительный этап — разработка практических предложений и рекомендаций по результатам анализа.

Каждое направление анализа имеет свои особенности. Например, при формировании бюджета депутатским корпусом изучается соблюдение:

• законодательства при расчете бюджетных показателей;

• социальных, гарантированных государством нормативов по расходам;

• принципов бюджетного федерализма при установлении взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ;

• финансового обеспечения установленных прогнозами экономического и социального развития, темпов и пропорций развития различных отраслей хозяйства, социальной сферы;

• целого ряда других положений.

При анализе в ведомствах большое внимание уделяется показателям по сети, штатам, контингентам; соблюдению стандартов, норм и нормативов; другим вопросам.

Органы федерального казначейства в приоритетном порядке анализируют поступление и распределение доходов по уровням бюджетов; целевое использование бюджетных средств; своевременность их “прохождения” по счетам; другие вопросы.

Таким образом, задачи и методика анализа зависят как от структуры, проводящей анализ, так и от этапа прохождения бюджета.

Методика экономического анализа исполнения бюджета условно может быть подразделена на общую и частную. Общая методика одинаково применима при анализе как общих итогов, так и частных результатов исполнения бюджета по доходам и расходам. К ней относятся:

• определение задач анализа;

• подбор и предварительная проверка достоверности и правильности данных;

• использование приема сравнения как основного при определении уровня исполнения и динамики бюджетных показателей;

• применение утвержденных или уточненных данных в качестве базы для сравнения и оценки показателей;

• прием разложения отклонений от установленных назначений по факторам, различно повлиявшим на результаты исполнения по доходам или расходам;

• широкое применение наряду с абсолютными относительных и средних показателей, а также сводных величин;

• применение аналитических группировок и построение таблиц, позволяющих судить о результатах исполнения бюджета и др.

Практическое применение частной методики определяется уровнем бюджета; видами доходов или направлением расходов; количеством и качеством данных, которые обеспечат наиболее полную информацию по анализируемому вопросу, способам их проверки; видами необходимых группировок и расчетов, аналитических таблиц; предположительными выводами, которые могут последовать по результатам анализа.

Каждый из приемов анализа имеет важное значение, но конкретность и действенность выводов экономического анализа зависят прежде всего от их комплексного применения. Дополняя друг друга, они способствуют раскрытию сложных связей и зависимостей, возникающих между различными показателями в процессе исполнения бюджета по доходам и расходам.

Исполнить бюджет по доходам – значит мобилизовать контингента налогов, сборов, других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством. Основная задача анализа исполнения доходной части бюджета – изыскание резервов доходов, т.е. увеличения контингентов федеральных, территориальных и местных налогов, их собираемости.

Исполнить бюджет по расходам – значит профинансировать расходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью. При анализе исполнения расходной части бюджета подводятся итоги исполнения бюджета в целом; по видам расходов; по нижестоящим бюджетам; по отдельным разделам, видам бюджетных учреждений, статьям затрат. Выясняются возможности более экономного использования ассигнований; проверяется целевой характер расходования бюджетных средств; оценивается степень удовлетворения потребностей учреждений в средствах.

Аналитические таблицы традиционно отражают показатели утвержденного и уточненного бюджета, фактическое исполнение, отклонения от уточненного бюджета по причинам их образования и другие сведения, характеризующие анализируемые показатели.

Круг показателей аналитических таблиц устанавливается в зависимости от задач анализа.

Материалы экономического анализа исполнения бюджета оформляются в виде пояснительной записки к отчету об исполнении бюджета. Этот документ – своеобразный отчет о работе соответствующего финансового органа, ведомства, так как свидетельствует о мерах, принятых для исполнения бюджета по доходам и расходам; выявления резервов; мероприятиях по укреплению бюджетной и финансовой дисциплины.

 

Совершенствование бюджетных процедур

 

В сфере бюджетной политики направления действий государства закрепляются законом о бюджете очередного года путем фиксации доходов и расходов в рамках функциональной бюджетной классификации (далее ФБК). Ее расходные показатели утверждаются статьей 124 проекта закона по “разделам и подразделам” ФБК с отсылкой к Приложению 11 к закону о бюджете, а также по “целевым статьям и видам расходов” с отсылкой к приложению 12. В то же время доходы лишь учитываются проектом закона “по основным источникам” в статье 24 без явной привязки их к Бюджетной классификации. В результате доходы представлены в законе о бюджете не в том формате, как расходы, и не в той системе, в какой они будут учитываться в ходе исполнения бюджета. Это создает почву для всевозможных неясностей, различных толкований, несопоставимости данных и других нестыковок, затрудняющих возможность контроля за исполнением закона о бюджете.

Между тем нормы действующего бюджетного законодательства разрешают Правительству относительно свободно расходовать остатки бюджетных средств, образующиеся на начало года. Это связано с нечеткостью норм Бюджетного кодекса, в котором отсутствуют описания структуры бюджета года и структуры законов о бюджете года. В тексте самого закона о годовом бюджете (ст. 2) Правительству предоставляется дополнительная степень свободы в расходовании этого остатка без утверждения и даже без уведомления законодателей. В результате полезность отчетов об исполнении бюджета, если бы они и существовали, резко обесценивается, приобретает чисто информационный, а не контрольный характер. Кроме того, как отмечалось, подобной свободой Правительство пользуется и при расходовании сверхплановых доходов. Все это позволяет говорить об отсутствии в России должного законодательного контроля за исполнением бюджета.

 

Современное состояние межбюджетных отношений также требует серьезного реформирования. Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджета субъектов Российской Федерации не только не привела к выравниванию уровней социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самодеятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании Доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, Ускорении социально-экономических реформ.

Предлагается повысить финансовую самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации. Должна возрасти роль и ответственность региональных бюджетов по финансированию комплекса расходов, связанных с профессионально-техническим обучением; проведением землеустроительных и природоохранных работ и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от финансирования не свойственных ему функций.

При этом безусловным должен быть принцип возмещения субъектам Российской Федерации расходов и выпадающих доходов вызываемых принятием решений на федеральном уровне.

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет. Очевидна необходимость стимулирования в этом вопросе и регионов-доноров.

Следует исключить практику многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъекта Российской Федерации. Вся поддержка по текущим бюджетным расходам должна осуществляться только через федеральный фонд финансовой поддержки регионов по единой методике. В федеральном бюджете следует предусматривать капитальные субвенции, определяемые по единой формуле, направляемые на развитие инфраструктуры субъектов Российской Федерации.

Для повышения заинтересованности регионов в наращивании налогооблагаемой базы и создания условий среднесрочного бюджетного прогнозирования на региональном уровне требуется обеспечить стабильность устанавливаемых в рамках межбюджетных отношений нормативов отчислений от Фонда финансовой поддержки регионов. Их следует закрепить как минимум на три года с фиксацией на тот же период удельного веса фонда финансовой поддержки регионов в доходной части федерального бюджета.

Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом будут:

• доля приоритетных расходов (образование, здравоохранение, культура) в расходах регионального бюджета;

• доля населения в оплате издержек жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта;

• наличие административного контроля цен;

• наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные товарные рынки отечественных товаров и услуг;

• предельные бюджетные заимствования и гарантия, а также объем налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение “прозрачности” статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов. Должна быть установлена стандартная финансовая и отраслевая отчетность, обеспечивающая единство методологии мониторинга проводимой в субъектах Российской Федерации социально-экономической политики.

Обязательными условиями предоставления финансовой поддержки из федерального бюджета должны стать:

• безусловность отчислений в федеральный бюджет налогов и доходов по установленным законом нормативам;

• предоставление ежегодного квалифицированного аудиторского заключения об исполнении бюджета региона в отчетном году;

• регулярное представление установленной отчетности о доходах и расходах, структуре затрат бюджета, формировании и расходовании внебюджетных фондов;

• заключение Министерства юстиции РФ о соответствии действующих и принимаемых в субъекте Российской Федерации нормативно-правовых актов федеральному законодательству.

Важное условие нормального функционирования межбюджетных отношений – финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов регионов, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Уклониться от федерального контроля за использованием бюджетных средств можно будет при единственном условии – полном отказе от получения субвенций из федерального бюджета и отчислений от общегосударственных доходов и налогов.