Сбалансированность федерального бюджета и способы ее достижения

Организация вертикального  бюджетного регулирования также  сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых «нуждающихся» регионов, вторая - в адрес «особо нуждающихся». «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, «особо нуждающимся» - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов. Впрочем, это и естественно.

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального  развития системы бюджетного федерализма  способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах.

Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества.

Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге  позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

3  Управление сбалансированностью федерального бюджета в перспективе

 

3.1  Направления развития методов достижения сбалансированности бюджетов в Российской Федерации

 

Одной из основных характеристик  федеративного государства является соответствие базовых направлений  экономической политики, как в  действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства. [21]

Таким образом,  для повышения эффективности деятельности публично- правовых образований в целом и в сфере бюджетной политики в том числе, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым, в частности, относятся:

- реалистичность  и надежность экономических прогнозов  и предпосылок, положенных в  основу бюджетного планирования;

- формирование  бюджетов с учетом долгосрочного  прогноза основных параметров  бюджетной системы;

- ограничение  бюджетного дефицита,  государственного долга и установление правил использования для финансового обеспечения  «длящихся» расходных обязательств нестабильных  (зависящих от внешних условий) доходов;

- стабильность, предсказуемость и нейтральность  налоговой политики;

- недопустимость  увязки объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

- полнота учета  и прогнозирования финансовых  и других ресурсов, которые   могут  быть  направлены  на  достижение  целей  государственной   и 

муниципальной политики (включая бюджетные ассигнования, налоговые льготы, имущество);

- планирование  бюджетных ассигнований исходя  из безусловного исполнения действующих  расходных обязательств;

- принятие новых  расходных обязательств при наличии  четкой оценки необходимых для  их исполнения бюджетных ассигнований;

- принятие новых  расходных обязательств с учетом  сроков их реализации и принципов  реализации (разовых или «условно-постоянных»);

-соблюдение  установленных бюджетных ограничений  при принятии новых расходных  обязательств,  в том числе  при условии и в пределах реструктуризации  (сокращении)  ранее принятых обязательств  (в случае необходимости);

- систематический  анализ и оценка рисков для  бюджетной системы,  в том числе  возникающих вследствие средне-  и долгосрочных демографических  тенденций,  изменения внешнеэкономических условий,  принятия условных обязательств;

- создание и  поддержание необходимых финансовых  резервов.

Для дальнейшего  внедрения этих принципов на федеральном  уровне планируется реализовать  следующие основные меры:

1)  формирование  долгосрочного  (на срок не  менее 12-15  лет) экономического  и бюджетного прогноза (бюджетной  стратегии);

2)  использование  для целей бюджетного планирования  консервативного, исходя из формализованных  критериев,  макроэкономического  прогноза с одновременным расширением вариантов прогноза для информирования бизнеса и международного сообщества;

3) исключение  из Бюджетного кодекса Российской  Федерации требований по указанию  в федеральном законе о федеральном  бюджете параметров макроэкономического прогноза, а также по обязательному внесению изменений в указанный закон в случае получения дополнительных доходов;

4)  восстановление  фискальных правил  (в том числе,  по ограничению дефицита федерального  бюджета без учета использования  нефтегазовых резервов на уровне не более 1% ВВП и использованию нефтегазовых доходов, а также сбережению нефтегазовых доходов в случае благоприятной  внешнеэкономической конъюнктуры) и сроков их полного введения в действие не позднее 2015 года;

5)  поэтапное  увеличение условно-утверждаемых расходов федерального бюджета не менее чем до 5%  объема расходов в первом и до 10%  объема расходов во втором году планового периода;

6) уточнение  формы и порядка ведения реестра  расходных обязательств с увязкой  с реестром государственных контрактов и с введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, в том числе -  зависящих от валютных курсов,  уровня инфляции,  тарифов и других объективных факторов;  в реестре расходных обязательств необходимо учитывать особенности различных расходных обязательств  (публичных,  в том числе публично-нормативных обязательств, гражданско-правовых обязательств,  межбюджетных трансфертов), характер их образования и принятия

7)  отказ от  обязательности индексирования  действующих расходных обязательств,  прежде всего публичных нормативных обязательств по уровню прогнозируемой инфляции с возможным введением для социальных пособий принципа индексации по уровню инфляции в отчетном (текущем) году;

8)  обеспечение    формирования   и    ведения    федеральной адресной

инвестиционной  программы, содержащей планируемые  и достигаемые результаты осуществления  инвестиционных расходов;

9) установление  среднесрочных (на срок до 6 лет)  индикативных потолков расходов  по направлениям политики  (долгосрочным целевым программам), создающих условия для реструктуризации по инициативе соответствующих ведомств  (администраторов программ)  расходов и повышения    гибкости    в     использовании    бюджетных    ассигнований    для

достижения заявленных целей;

10)  формализация  порядка и критериев инициирования  и принятия решений по введению  новых  (увеличению действующих)  расходных обязательств с усилением  ответственности ведомств за  достоверность оценки их объема  и сроков исполнения;

11)   сокращение числа налоговых льгот с возможностью их сохранения (введения)  на определенный срок в рамках соответствующих долгосрочных целевых программ и регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных целей;

12)  установление  ограничений по инициированию законопроектов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете;

13)  совершенствование  организации и методологии прогнозирования  кассового исполнения федерального  бюджета с установлением ответственности  главных распорядителей средств  федерального бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана.

Аналогичные принципы и меры должны быть реализованы в  субъектах Российской Федерации  и муниципальных образованиях.

При этом на федеральном  уровне должны быть созданы необходимые  для стабильности региональных бюджетов предпосылки,  прежде всего путем стабилизации доходной базы региональных и местных бюджетов,  а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления по ее наращиванию.

Для этого, в  частности, предлагается реализовать  следующие меры:

1)  поэтапно  сократить  (вплоть до полной  отмены и законодательного запрета  на введение)  льготы по региональным  и местным налогам, установленные  федеральными законами;

2) усилить действенность требований по зачислению налоговых доходов в региональные и  (или)  местные бюджеты по месту их формирования,  а также снизить негативные эффекты использования трансфертного ценообразования с целью недопущения перемещения налоговой базы между регионами;

3) повысить использование  потенциала имущественных налогов  и земельного налога,  а также  ускорить подготовку введения  налога на недвижимость;

4) обеспечить  доступность для финансовых органов  субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  информации о выполнении юридическими лицами обязательств по уплате налогов и других платежей, поступающих в региональные и местные бюджеты;

5)  стабилизировать  методику и распределение дотаций  на выравнивание бюджетной обеспеченности  субъектов Российской Федерации,  в том числе –  с утверждением указанных дотаций на трехлетний период,  а также перевести налоговые доходы,  распределяемые по дифференцированным нормативам или долям, в межбюджетные трансферты;

6)  повысить  долю межбюджетных трансфертов  субъектам Российской Федерации,  распределение которых утверждается федеральным законом о федеральном бюджете,  сократив объемы предоставления дотаций на сбалансированность и бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации;

7) создать механизм  поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов,  основанный на предоставлении Федеральным казначейством из федерального бюджета субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов,  в том числе беспроцентных,  на покрытие временных кассовых разрывов;

8)  разработать  методические рекомендации  (типовые  методики)  по 

экономическому  прогнозированию,  а также прогнозированию  бюджетных доходов субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований;

9)  усовершенствовать  порядок взимания акцизов,  распределяемых  по дифференцированным нормативам,  постепенно увеличивая поступление  доходов от уплаты соответствующих  акцизов по месту реализации  подакцизных товаров;

10)  создать  инструменты сбережения конъюнктурных доходов субъектов Российской Федерации аналогично имеющимся на федеральном уровне;

11)  повысить  эффективность взаимодействия органов  государственной власти Российской  Федерации,  органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов;

12)  расширить  права регионов по установлению  для отдельных типов муниципальных  образований по единым принципам  нормативов отчислений в местные  бюджеты от налогов,  зачисляемых  в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также закрепить нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога и налога,  взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, за местными бюджетами;

13)  разработать  порядок межрегионального и межмуниципального взаимодействия,  с внесением изменений в бюджетное законодательство и подготовить методические рекомендаций по механизму финансового обеспечения межрегиональной и межмуниципальной кооперации.

 

3.2  Условия формирования федерального бюджета Российской Федерации на 2012 - 2014 гг.

 

Прогноз сценарных условий социально-экономического развития на период 2012-2014 годов разработан на вариантной основе. [29] В условиях возросшей неопределенности мировых   цен   на  сырье  в   основу сценариев

развития положена различная динамика цен на нефть.

В основном варианте прогноза цена на нефть «Юралс» в 2011 году принимается в размере 105 долларов за баррель. Сохраняющаяся напряженность у производителей нефти в арабских странах, восстановление объемов потребления развитыми странами и высокий рост спроса в развивающемся мире, а также сохранение высокого уровня мировой ликвидности будут способствовать поддержанию цен на нефть марки «Юралс»  в первой половине 2011 года на уровне не менее 110 долларов за баррель.