Контрольная работа по"Бюджетному праву"

В зарубежных странах накоплен богатый  и успешный опыт использования программно-целевых методов в бюджетном планировании и государственном регулировании экономики. Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически для всех стран, независимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом. При этом сами возможности использования такого рода методов расширяются по мере укрепления стабильности и повышения предсказуемости экономической ситуации. Иными словами, данная стратегия является самоподдерживающейся. Поэтому при достижении определенного уровня социально-экономической стабильности естественным образом встает задача расширения горизонта бюджетного планирования, перехода на программно-целевые многолетние бюджетные программы и среднесрочное финансовое планирование.

Многолетнее финансовое планирование и программно-целевое бюджетирование не только служат важнейшим инструментом финансовой и экономической стабилизации, но и позволяют решать другие задачи, к которым, в частности, относятся:

• проверка правительственных и законодательных решений на предмет соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
• обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышения фискальной дисциплины;

К достоинствам программно-целевого бюджетирования можно отнести следующие:

• государство предоставляет именно те общественные блага и услуги населению, в которых то реально заинтересовано. Программно-целевые методы 
  формирования бюджета обеспечивают финансирование тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям граждан и характеризуется наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях;
• переход на программно-целевое бюджетирование позволяет критически осмыслить существующие направления расходования средств и отказаться от 
  многих видов расходов, осуществляемых "по инерции", без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов.
• выбор решений производится с учетом не только 
  сиюминутных, но и более отдаленных последствий;
• повышение  ответственности  государственных министерств и ведомств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и достижение определенных качественных показателей. Регулярная публикация отчетов о достигнутых результатах работы министерств позволяет обществу реально оценивать деятельность правительства;

- повышение обоснованности решений о государственных расходах. Существенно увеличивается информационная база принимаемых правительством и депутатами бюджетных решений. В частности, наличие информации о влиянии разных уровней финансирования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расходов дает возможность сокращать расходы, не сокращая программы;

— реальная оценка финансового состояния государства благодаря более полной картине имеющихся в его распоряжении ресурсов. Это особенно важно для управления будущими рисками, прежде всего связанными с тем, что на будущие поколения будет возложен непомерный груз финансовых 
обязательств, образовавшихся в результате принятия неявных или неучтенных обязательств.

Более чем полувековой  опыт США и таких стран, как Великобритания, Австралия и Новая Зеландия, по внедрению и совершенствованию программно-целевого бюджетирования (при всей противоречивости полученных результатов) позволяет говорить о следующих достоинствах перехода на широкое внедрение и преобладающее использование программно-целевых методов.

Для постановки государственной  задачи перехода от контроля ресурсов к контролю результатов есть веские основания. Установка на использование программно-целевого метода при планировании и исполнении бюджетных расходов не ограничивается только межведомственными программами, а нацелена на конкретных бюджетополучателей. Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей.

Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства - распорядителей кредитов. В системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг субвенции и субсидии должны выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики.

Дальнейшее развитие эта тема получила в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004г.), утвержденной распоряжением Правительства 
Российской Федерации № 910-р от 10 июня 2001 г., и в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005г.)", утвержденной Указом Президента Российской Федерации №1336 от 19 ноября 2002г. В частности, одной из задач реформы государственной службы является "внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы". Программой предусматривается "внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений".

В рамках реализации реформы  государственной службы предусматривается  проведение экспериментов и осуществление  пилотных проектов:

• по апробации новых методов планирования деятельности федеральных государственных органов, системы показателей и критериев оценки деятельности федеральных государственных служащих;
• по применению методов программно-целевого 
  финансирования отдельных федеральных государственных органов, ориентированного на повышение эффективности деятельности этих органов и федеральных государственных служащих;
• по использованию балансового метода учета ресурсов и современных форм оценки эффективности произведенных федеральными государственными органами бюджетных расходов. Фактически с помощью этих мер реализуются элементы программно-целевого метода формирования государственной политики в целом и формирования федерального бюджета в частности. Их осуществление позволит создать хотя и недостаточно полную, но серьезную основу для возможного последующего всеобъемлющего перехода на программно-целевые методы управления экономикой и "планирования результатов" бюджетной политики.

Основой такого перехода может и будет служить существующая практика формирования и исполнения федеральных целевых программ (ФЦП) и региональных целевых программ, реализуемых исключительно за счет субнациональных бюджетов. К настоящему времени накоплен значительный опыт разработки и применения ФЦП, являющихся важным инструментом решения стратегических задач общегосударственного значения. Создана нормативная и методическая база их функционирования. Сформулированы приоритеты реализации ФЦП на среднесрочную перспективу и система критериев формирования ФЦП. Созданы предпосылки для увязывания действующих и будущих программ с решением ключевых экономических проблем, определенных в среднесрочном государственном прогнозе в качестве экономических, социальных и технологических приоритетов.

ФЦП объединяют в себе важные характеристические черты бюджетирования, ориентированного на результат, и программно-целевых методов:

• комплексный подход к решению поставленных 
  задач;
• среднесрочный характер планирования;
• определение объемов финансирования в зависимости от поставленных задач и целей;
• использование системы показателей для определения эффективности.

В то же время ФЦП не только объединяют незначительную часть расходов федерального бюджета, но и обладают целым рядом существенных недостатков, устранение которых будет способствовать реализации потенциала программно-целевых методов управления и позволит даже без расширения масштабов программной деятельности повысить эффективность использования средств федерального бюджета.

Среди наиболее острых проблем  можно выделить следующие:

1. Формулировки приоритетных направлений и целей отбора ФЦП недостаточно ясны и конкретны для четкого определения целей программ, реализуемых в рамках  приоритетов,   пропорций распределения общего объема выделенных средств на ФЦП по приоритетным направлениям. В результате осложняется решение вопросов   определения достаточного объема ресурсов, необходимого для реализации поставленных задач в рамках приоритетов, и оптимального распределения средств между приоритетными направлениями. Наблюдается расхождение целей приоритетов и целей самих программ. Их цели часто носят декларативный, неконкретный характер и недостаточно увязаны с программными мероприятиями. Оценки предполагаемых результатов   не имеют серьезных обоснований. Отсутствует четкая взаимосвязь между программами первого и второго уровней, а внутри программ - между включенными в них проектами.

Это особенно характерно для ФЦП региональной направленности, типичными недостатками которых являются размытость целей и неконкретность задач, отсутствие внутрирегиональных приоритетов и ответственности за их исполнение. Часто такие программы используются как дополнительный источник бюджетного финансирования текущих расходов региональных и местных бюджетов. Хроническое недофинансирование этих ФЦП стало причиной и одновременно следствием многих их недостатков. Все это в конечном счете привело к ликвидации большинства ФЦП субъектов Федерации и объединению средств, предназначенных для оказания финансовой поддержки регионам по развитию их общественной инфраструктуры в единую ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации", финансируемую из Фонда регионального развития.

2. Недостаточно объективный подход к принятию ФЦП. Процесс принятия ФЦП характеризуется значительным влиянием политических факторов и непрозрачностью, что существенно влияет на объективность и снижает эффективность функционирования ФЦП. Политическое вмешательство помогает обойти обычные процедуры, принятые в отношении ФЦП. Эти программы могут не содержать стандартного пакета проектной документации и не отвечать установленным приоритетам и критериям отбора ФЦП. Ярким примером тому служит принятие в 2001 г. ФЦП "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан", в рамках которой средства федерального бюджета используются на решение текущих проблем и локальных мероприятий государственных органов этой республики. Субъективный подход к принятию ФЦП дестабилизирует общий процесс формирования системы ФЦП, нарушает объективность в подходе к организации контроля за реализацией программ. В значительной степени возникающие проблемы связаны с невозможностью для Министерства экономического развития и торговли РФ реализовывать функции координатора и инициатора экономических реформ в связи с размытой и нечеткой институциональной структурой системы разработки и реализации программ, особенно на этапе их первоначального формирования.

3. Во множестве случаев отсутствует конкурсный отбор проектов, включаемых в ФЦП, на основе применения формализованных процедур и критериев оценки проектов. Субъективный характер отбора значительно повышает риск включения в программы проектов, не имеющих достаточных технико-экономических обоснований, не связанных с целями программы 
   или просто неэффективных.
4. До сих пор не разработаны общие принципы анализа "издержки-выгоды" применительно к проектам (программам) некоммерческого характера. Отсутствие этого важнейшего инструмента оценки эффективности проектов приводит, в частности, к неадекватному отражению в программах как текущих затрат, связанных с их реализацией, так и будущих текущих затрат, связанных с последствиями реализации программ, что повышает риск неопределенности в планировании  бюджетных расходов.
5. Не определены статус подпрограмм, условия вхождения их в программы первого уровня, функции и характер взаимодействия государственных заказчиков - координаторов ФЦП и государственных заказчиков их подпрограмм. При отсутствии рычагов управления общим ходом реализации программы  сложные ФЦП первого уровня превращаются в формальные программы, фиксирующие результаты функционирования своих подпрограмм.

Рассеивание ответственности  по разработке и управлению ФЦП. Методическое руководство и координация деятельности по разработке и реализации ФЦП возложены на Министерство экономического 
развития и торговли. Министерство финансов отвечает за подготовку плана бюджетного финансирования и его реализацию. Отдавая должное существенному прогрессу в деле повышения эффективности ФЦП в последние годы, обязанному усилиям обоих ведомств, их институциональных возможностей недостаточно для окончательного решения существующих проблем. Различные отраслевые ведомства на федеральном, региональном и местном уровнях готовят конкретные инвестиционные предложения по тем отраслям, за которые они отвечают. Кроме того, в рамках государственных органов обычно существуют несколько независимых друг от друга подразделений, отвечающих за отдельные компоненты программ, или функции одного департамента оказываются фактически закрепленными за другим. Так, в Министерстве финансов вопросы ФЦП регионального развития курируются Департаментом макроэкономической политики и банковской деятельности, а не Департаментом межбюджетных отношений. Даже в рамках отраслевого министерства или отраслевого департамента Минэкономразвития отсутствует достаточная институциональная формализация единой политики отраслевых инвестиций, которая охватывала бы все инвестиции, осуществляемые из федерального бюджета и других источников государственных средств. Фрагментарность ответственности ведет к значительным издержкам координации и рискам параллельности управления и финансирования, отсутствию полной информации о реализации ФЦП.