Бюджетное регулирование и проблемы межбюджетных отношений в РФ

Бюджетное регулирование и проблемы межбюджетных отношений в РФ

Все бюджеты РФ, входящие в бюджетную систему страны взаимосвязаны  между собой в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, государственной  власти субъектов РФ и местного самоуправления, связанные с формированием и  исполнением соответствующих бюджетов.

В РФ основными предпосылками  формирования межбюджетных отношений  являются наличие трехуровневой  бюджетной системы, неравномерность  социально-экономического развития территории и различия в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, предусмотренная Конституцией РФ гарантия равного доступа всех граждан  к государственным и муниципальным  услугам, обязательность компенсации  дополнительных расходов или потерь доходов бюджетов, вследствие принятия решений бюджетом вышестоящего уровня. [16]

В Российской Федерации в  сложившихся экономических условиях с учетом целей бюджета и решаемых в бюджетной сфере задач межбюджетные отношения между уровнями бюджетной  системы формируются по четырем  основным направлениям:

1) В сфере разграничения  предметов ведения и полномочий  по предоставлению государственных  и муниципальных услуг населению;

2) В сфере распределения  финансовых ресурсов, осуществляемое  по двум направлениям: распределение  налоговых и неналоговых доходов  между уровнями бюджетной системы  и перераспределение финансовых  ресурсов из вышестоящих бюджетов  в нижестоящие в рамках оказания  финансовой помощи;

3) Между органами государственной  власти и органами местного  самоуправления;

4) Правовые отношения,  возникающие между органами государственной  власти и органами местного  самоуправления по поводу оказания  временной финансовой помощи  местным бюджетам из бюджетов  субъектов РФ.

Для формирования организационной  системы управления бюджетным устройством  страны и совершенствования межбюджетных отношений используется бюджетное  регулирование.

Межбюджетное регулирование - это набор экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи  и взаимодействия. [10]

Основными задачами законодательного регулирования межбюджетных отношений  являются:

- обеспечение гласности  межбюджетных отношений, простота  расчетов, понятная не только  специалистам в этой сфере,  но и политикам, принимающим  бюджет;

- четкое законодательное  разграничение расходных полномочий  между органами власти разных  уровней и соответствующих им  расходов;

- установление по всей  стране единых методологии и  критериев межбюджетного регулирования;

- законодательное закрепление  недопустимости изъятия или принудительной  централизации в бюджеты другого  уровня собственных доходов муниципальных  образований;

- установление взаимной  ответственности органов власти  разных уровней за соблюдение  обязательств по межбюджетным  отношениям;

- установление относительно  стабильного механизма межбюджетных  отношений. [11]

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации  являются предпосылкой бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм, являясь сложной  проблемой в бюджетном устройстве, имеет большое значение для регулирования  бюджетных отношений.

Бюджетный федерализм - это  разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов  Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере. [12]

Его реализация осуществляется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных  доходов и расходовании бюджетных  средств.

Бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1) законодательном разграничении  полномочий по расходам между  органами власти всех уровней  управления;

2) обеспечении соответствующих  органов власти необходимыми  финансовыми ресурсами для выполнения  ими возложенных на них функций;

3) обеспечении вертикального  и горизонтального выравнивания  доходов всех звеньев бюджетной  системы;

4) наличии единых для  каждого звена бюджетной системы  формализованных прозрачных и  всем понятных методов регулирования  бюджетов;

5) самостоятельности и  равноправии каждого бюджета,  входящего в бюджетную систему,  которые выражаются в самостоятельности  бюджетного процесса, в том числе  в определении направлений использования  бюджетных средств, подконтрольности  исполнения бюджета соответствующим  представительным органом власти  и т.д.

В настоящее время процесс  создания бюджетного федерализма в  России еще продолжается. Предстоит  решение ряда проблем:

1) полномочия всех уровней  власти по расходам должны  полностью соответствовать имеющимся  у них полномочиям по доходам;

2) передача расходов с  бюджетов верхнего уровня на  бюджеты нижнего уровня должна  быть полностью компенсирована  одновременно передаваемыми доходами;

3) должны быть устранены  встречные финансовые потоки, когда  доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего  уровня, а затем в виде финансовой  помощи, дотаций и субвенций передаются  вниз;

4) следует максимально  сократить использование такой  формы межбюджетных отношений,  как средства, передаваемые по  взаимным расчетам.

С этой целью следует:

- более четко разграничить  бюджетные полномочия между различными  уровнями власти;

- фиксировать в федеральных  и региональных законодательных  актах согласованные пропорции  в совместных налогах;

- создать более эффективный  механизм корректировки диспропорций  в формировании территориальных  бюджетов;

- создать механизм межбюджетных  отношений, основанный на принципах  прозрачности, гласности, равенстве  возможностей получения помощи  и льгот для всех территорий;

- внедрить в практику  формирования территориальных бюджетов  нормативно-расчетные методы, основанные  на разработке исполнительными  органами власти и утверждении  представительными органами власти  минимальных государственных социальных  стандартов, социальных и финансовых  норм. [11]

Рассматривая проблему бюджетного устройства России, следует учитывать, что принципы построения и механизмы  функционирования нынешней бюджетной  системы сложились еще в 30-е  годы и полностью отвечали характеру  и методам административно-командной  системы управления народным хозяйством страны. Так, принципы единства и так  называемого «демократического», а  на самом деле «жесткого» централизма  обусловили следующие характерные  черты бюджетной системы:

- стягивание значительной  доли финансовых ресурсов в  центральный бюджет;

- деление всех доходных  источников на закрепленные, передаваемые  в ведение среднего и низового  уровней государственной власти, и регулирующие, объемом которых  распоряжался вышестоящий орган  власти;

- широкие масштабы перераспределения  финансовых ресурсов между звеньями  бюджетной системы, предопределившие  постепенное возрастание доли  регулирующих доходов в территориальных  бюджетах;

- субъективизм при решении  вопросов об объеме средств,  передаваемых конкретному нижестоящему  бюджету;

- ориентированная на расходы  методология формирования территориальных  бюджетов, воспитывавшая у нижестоящих  управленческих структур иждивенчество  и твердую уверенность в том,  что за все, в конечном счете,  отвечает государство, его верховная  власть;

- ежегодный пересмотр  процентов отчислений от регулирующих  доходов, дававший вышестоящему  органу власти неограниченные  возможности держать в зависимости нижестоящий орган власти, вынуждая его выпрашивать дополнительные отчисления от регулирующих доходов;

- множественность форм  межбюджетного перераспределения  финансовых ресурсов, позволявшая  во всех случаях применять  субъективный «индивидуальный»  подход при решении вопроса  о выделении финансовой помощи  нижестоящему бюджету. [12]

Управление движением  финансовых потоков по уровням бюджетной  системы должно обеспечивать максимально  возможную сбалансированность бюджетного устройства. В федеративном государстве  различают «вертикальную» и «горизонтальную» сбалансированность, т.е. механизм распределения  средств между бюджетами разных уровней должен быть ориентирован на устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и  их доходами, а также на выравнивание уровня потребления государственных  услуг в различных регионах. [10]

Для совершенствования межбюджетных отношений необходимо оказывать  поддержку субъектам Федерации  таким образом, чтобы оставить им стимулы к развитию собственных  источников дохода; сделать схему  группировки территорий по экономическим  районам с учетом их экономического потенциала и природных условий  более упорядоченной; совершенствовать механизм оказания финансовой помощи, ориентировав его на решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов; ввести эффективный механизм предоставления инвестиций для выравнивания уровней  социально-экономического развития регионов и т.д.

Этапы формирования бюджетного федерализма в России

Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло несколько качественно различных  этапов. В 1991-1993 гг. происходила стихийная  децентрализация межбюджетных отношений. Бюджетное выравнивание проводилось  с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов. Размеры  прямой финансовой помощи из федерального бюджета были велики, однако отсутствовали  четкие критерии ее предоставления, а  сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований, нередко  носящих субъективный характер. Такая  система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации  привело к острому бюджетному кризису.

С 1994 года стала осуществляться первая реформа межбюджетных отношений, начало которой определил Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с  бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены  единые нормативы отчислений от федеральных  налогов, создан Фонд финансовой поддержки  субъектов РФ, средства которого впервые  стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Началось применение общепризнанных в международной  теории и практике инструментов и  принципов выравнивания бюджетной  обеспеченности.

Региональным и местным  органам власти было предоставлено  право вводить дополнительные налоги для пополнения своих бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право породило на практике волну  дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных  властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны. За период 1992-1997 годов доля налогов  в ВВП снизилась с 28,4 до 23,7%, в  то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9 и 12,9%), а доля федерального бюджета  резко сократилась (с 16,6 до 11,9%). В 1997 году перечень налогов «закрыли», только федеральный законодательный орган  власти был вправе устанавливать  налоги на территории РФ. Этот период можно  назвать не более чем экспериментальным  федерализмом.

К 1997 году стало ясно, что  возможности его развития исчерпаны.В 1997-1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, регионы были недовольны проводимой политикой, появились попытки  внедрения в сферу межбюджетных отношений одноканальной модели. Она предполагает, что регионы  передают в центр фиксированную  сумму платежей, а все то, что  будет собрано на территории сверх  этой суммы, остается в их распоряжении. Однако одноканальная модель могла  привести к дезинтеграции сначала  налогово-бюджетного, а затем и  экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский  климат и, как результат, усилить  сепаратистские тенденции.

Встал вопрос о совершенствовании  межбюджетных отношений в Российской Федерации, новом этапе их развития. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 года принимается Концепция  реформирования межбюджетных отношений  в Российской Федерации в 1999-2001 годах, которая стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений.

Основные направления  реформы заключались:

* в разграничении расходных  полномочий и ответственности  между органами власти и управления  различных уровней. Для этого  предполагалось провести инвентаризацию  расходных полномочий всех уровней  власти, осуществить поэтапный переход  к нормативной оценке бюджетных  потребностей органов власти  и управления каждого уровня, соответствующих их расходным  полномочиям и ответственности;