Конституционно-правовая ответственность государства, высших органов и должностных лиц государственной власти в Российской Федерации

Развивая это положение, следует указать, что государственное и общественное осуждение выражается в виде угрозы применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящие в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, роспуске государственного органа или приостановлении его работы или прекращении деятельности общественного объединения.2 Рассматривая конституционно-правовую ответственность как меру принуждения, необходимо отметить, что корректнее будет говорить о принуждении не государства, а именно закона, права. В противном случае сложно представить применение государством мер принуждения по отношению к самому себе в соответствии со статьей 53 Конституции РФ. В данном случае государство несет ответственность в силу невыполнения своей конституционной обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека, принуждение же исходит от норм права вследствие закрепления в статье 53 Конституции РФ права каждого на возмещение государством вреда, причиненного деянием представителей государства. Поэтому следует рассматривать конституционно-правовые санкции как меры законодательного, правового, но не всегда государственного принуждения.

Конституционно-правовая ответственность носит сложный, комплексный характер. Она включает и ответственность государства в целом за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, и ответственность властных структур перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам, и ответственность отдельной личности или группы лиц за невыполнение своих конституционных обязанностей или за злоупотребление своими конституционными правами.

Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых этой отраслью, неодинаково. В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, в полном же объеме регулирование осуществляется нормами других отраслей права. В других сферах конституционное право охватывает весь комплекс общественных отношений. Именно в этих сферах конституционно-правовая ответственность и проявляется особенно четко, как вполне самостоятельный, особый вид юридической ответственности.

Основанием конституционно-правовой ответственности является нарушение норм конституционного права, которое выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении субъектом правоотношений своих конституционных обязанностей или злоупотреблении своими конституционными правами. Здесь необходимо заметить, что Конституция РФ и другие источники конституционного права регулируют весьма обширные общественные отношения, многие из которых могут быть обеспечены санкциями норм других отраслей права. Признание явления противоправным нормами конституционного права вызывает необходимость закрепления в этих же нормах соответствующей конституционно-правовой санкции либо направляет отраслевое законодательство на разработку механизмов отсутствующей отраслевой ответственности, которая должна обеспечить действие нормы конституционного права. Общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, являются базовыми, основополагающими, и для их обеспечения государство использует все средства защиты, все виды юридической ответственности. Поэтому далеко не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой применение мер конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовые санкции закрепляются в нормах конституционного права. Однако следует отметить, что даже факт нахождения конкретной меры ответственности в конституционно-правовых нормах автоматически не превращает ее именно в конституционно-правовую санкцию. Примером может быть наличие в части 2 статьи 20 Конституции РФ такой меры, как смертная казнь. Очевидно, что смертная казнь – санкция исключительно уголовной ответственности. Поэтому при ответе на вопрос о наличии или отсутствии в каждом конкретном случае конституционно-правовой санкции, речь должна идти о совокупности специфических признаков, одновременное наличие которых позволит определить конкретную меру именно как конституционно-правовую санкцию.

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности является то, что практически все ее санкции не могут быть использованы в качестве санкций других видов юридической ответственности. Исключением является возмещение материального ущерба, которое может использоваться и в качестве санкции гражданско-правовой ответственности, что вызывает дискуссии по поводу отнесения данной меры к числу конституционно-правовых санкций. Следует отметить и то, что конституционно-правовые санкции, в основном, носят абсолютно определенный характер: они либо применяются, либо не применяются уполномоченным субъектом за соответствующее нарушение норм конституционного права, но не могут быть заменены иными мерами принуждения.

Особенностью конституционно-правовой ответственности является и то, что единой процедурной формы ее применения не существует. Практически каждой мере конституционно-правовой ответственности соответствует особый порядок ее назначения и применения. Необходимо отметить и тот факт, что процессуальный порядок применения некоторых мер конституционно-правовой ответственности федеральным законом подробно не регулируется.

Конституционно-правовая ответственность часто носит ярко выраженный политический характер и тесно соприкасается или даже сочетается с политической ответственностью. Например, отставка правительства может быть как мерой конституционно-правовой ответственности, когда она наступает в результате ненадлежащего исполнения правительством своих обязанностей, так и мерой политической ответственности, когда правительство оправляется в отставку с целью разрешения сложившегося политического кризиса. Политический характер конституционно-правовой ответственности обусловлен тем, что ее санкции призваны обеспечить действие правовых норм, регулирующих отношения, связанные с формированием, организацией и функционированием институтов государства. Тем не менее, важно отграничивать политическую ответственность от конституционно-правовой ответственности. Основанием конституционно-правовой ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, политическая же ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу различных причин. Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. Юридическая ответственность предполагает, прежде всего, нарушение предписаний юридических норм, без чего невозможна мера принуждения, реализация санкции правовой нормы. Например, отставка министра вследствие его несогласия с официально проводимой политикой не обладает вышеназванными чертами, что позволяет не признавать такого рода отставку санкцией конституционной ответственности.1 В настоящее время в нашей стране политическая ответственность порой облекается в правовую форму, превращая конституционно-правовую ответственность в инструмент политической борьбы. Поэтому четкое разграничение политической и юридической ответственности является необходимым условием установления конституционного правопорядка в стране.

Отличительной чертой конституционно-правовой ответственности является ее скрытый, латентный характер. Этот термин используется и в уголовном праве, но в данном случае речь идет не о скрытых конституционных правонарушениях, как это имеет место в уголовном праве, а о неопределенных обязанностях, основаниях конституционно-правовой ответственности. Примером может быть уже упоминавшаяся статья 53 Конституции РФ, которая прямо не говорит о государстве как о субъекте конституционно-правовой ответственности, для отнесения государства к таковым требуется анализ нескольких правовых норм. Порой для решения того или иного вопроса конституционно-правовой ответственности требуется анализ целого комплекса правовых актов.

Выделение признаков конституционно-правовой ответственности осложняется тем, что мнения различных авторов по многим вопросам в этой области совпадают далеко не всегда, а нередко явно противоречат одно другому. Тем не менее, очевидно, что даже описание позиций всех авторов характеризует предмет исследования в недостаточной степени, поскольку часто внимание автора сосредоточено лишь на некоторых аспектах изучаемого явления в ущерб другим. Поэтому для более полной характеристики конституционно-правовой ответственности необходимо подробнее рассмотреть ее источники, основания, санкции, а также круг субъектов, на которых она распространяется.

1.2      Источники, основания и субъекты конституционно-правовой ответственности 

Конституционно-правовые нормы обеспечивают регулирование широкого круга общественных отношений, в то же время глубина конституционно-правового регулирования в различных сферах жизни неодинакова. Эта специфика стала одной из причин формирования в науке конституционного права двух основных подходов к институту конституционно-правовой ответственности. Сторонники первого подхода относят к конституционно-правовой ответственности все санкции за нарушения конституционно-правовых норм, независимо от их отраслевой принадлежности, расширяя, таким образом, круг источников, оснований и санкций за счет соответствующих отраслевых институтов, и, прежде всего, за счет уголовного, финансового и налогового законодательства. Другой подход сводится к ограничению конституционно-правовой ответственности формулой «импичмента» в разных вариациях, суть которого заключается в возможности предъявить обвинение и, в конечном счете, отстранить от должности конкретное лицо за конкретное правонарушение. В число источников конституционно-правовой ответственности «широкий» подход включает нормы не только конституционного, но и других отраслей права (прежде всего, уголовного), «узкий» подход – нормы Конституции РФ, основных законов субъектов Российской Федерации (далее – субъектов РФ), а также других законов, составляющих отрасль конституционного права, прежде всего, федеральных конституционных законов и федеральных законов. В качестве оснований конституционно-правовой ответственности сторонники «широкого» подхода рассматривают нарушения норм и конституционного, и уголовного, и финансового законодательства, санкции которых направлены на защиту отраслевых норм, конкретизирующих конституционные положения, в то время как сторонники «узкого» подхода – только нарушения норм Конституции РФ и иных норм конституционно-правового законодательства. Что касается субъектов конституционно-правовой ответственности, «широкий» подход, расширяя круг источников и оснований, в то же время устанавливает ограничение круга субъектов ответственности лишь властными структурами и их должностными лицами, обладающими властными полномочиями на конституционном уровне, «узкий» подход относит к их числу и других субъектов права, нарушающих конституционно-правовые нормы. Таким образом, наблюдается некоторый парадокс: круг лиц по «широкому» подходу намного меньше, чем по подходу «узкому», который фактически охватывает всех субъектов права, способных нарушить конституционные нормы.1 В отношении конституционно-правовых санкций подходы отражены в меньшей степени, дискуссии касаются отдельных мер воздействия, но следует отметить, что, в отличие от «узкого», «широкий» подход относит к их числу санкции и других отраслей права, направленные на обеспечение действия конституционно-правовых норм.

Российское законодательство придерживается «узкой» концепции конституционно-правовой ответственности, о чем свидетельствуют действующие законы. Большинство должностных лиц, занимающих высшие государственные должности, могут быть привлечены к уголовной ответственности лишь после лишения их иммунитета, следовательно, необходимо различать уголовные и конституционно-правовые санкции. Кроме того, «широкий» подход делает характер конституционно-правовой ответственности комплексным, собирательным. Самостоятельность данного вида ответственности здесь минимальна, поскольку проявляется только в специфике субъектов, на которых эта ответственность распространяется. «Узкий» подход исходит из того, что самостоятельность конституционно-правовой ответственности находит выражение в комплексе признаков, а не только в особых субъектах, и именно поэтому логичным представляется рассмотрение конституционно-правовой ответственности с позиций, близких к «узкой» концепции.

Рассматривая вопрос об источниках конституционно-правовой ответственности, следует обозначить, что он не относится к числу наиболее дискуссионных и обсуждаемых в литературе, но, тем не менее, заслуживает отдельного внимания. Прежде всего, к числу таких источников следует отнести Конституцию РФ, поскольку она закрепляет основные принципы и базисные положения всех видов юридической ответственности, которые конкретизируются в нормах других источников конституционного и других отраслей права. Включение в число источников конституционно-правовой ответственности норм других отраслей права не позволит выделять этот вид ответственности в качестве самостоятельного, здесь вообще теряется смысл деления права на отрасли. Поэтому логичным представляется рассмотрение всей системы норм, составляющих отрасль конституционного права, в качестве комплекса источников конституционно-правовой ответственности.

В настоящее время конституционно-правовая ответственность в рамках российского законодательства характеризуется следующими чертами:

1)         разрозненность источников. Нормы, регулирующие вопросы конституционно-правовой ответственности, разбросаны по всей отрасли и не подвергались систематизации. Такой разнобой трудно представить, например, для уголовной ответственности;

2)         общий характер норм права. Конституционно-правовые нормы нередко устанавливают пространные формулировки, не детализируя в конкретных случаях определенные права, обязанности субъектов правоотношений, процедуру применения к ним конституционно-правовых санкций;

3)         пробелы законодательства по вопросам конституционно-правовой ответственности. Примером может быть часть 2 статьи 117 Конституции РФ, устанавливающая право Президента Российской Федерации (далее – Президент РФ) принять решение об отставке Правительства Российской Федерации (далее – Правительство РФ). Субъект ответственности здесь очевиден, а вот объективная сторона, те действия, которые признаются противоправными, не определена. Не дает ответа на вопрос и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который должен развивать положения Конституции РФ. В итоге представляется, что в настоящее время право отправить Правительство РФ в отставку в большей степени относится к мерам политической, а не конституционно-правовой ответственности.

В настоящее время система источников конституционно-правовой ответственности выглядит следующим образом:

1)         Конституция РФ и Уставы (Конституции) субъектов Российской Федерации (далее – субъектов РФ);

2)         федеральные конституционные законы;

3)         конституционное законодательство, включая договоры;

4)         пограничные законы, относящиеся традиционно к другим отраслям российского законодательства.1

Анализ источников конституционно-правовой ответственности с позиции сравнения с системами источников ответственности в других отраслях права выявляет отсутствие нормативно-правового акта, концентрирующего конституционные правонарушения, предусматривающего основания, содержащего перечень субъектов и санкций конституционно-правовой ответственности. Наличие своеобразного кодифицированного акта в этой области позволило бы упорядочить систему источников конституционно-правовой ответственности, обеспечило бы определенный правовой базис для дальнейшего развития. Н.М. Колосова, напротив, утверждает, что сейчас говорить о каких-либо кодифицированных актах нереально, поскольку отсутствуют даже единичные законы о конституционной ответственности, и предлагает в качестве альтернативы принятие федеральных законов о конституционных обязанностях граждан и их объединений, об ответственности органов государственной власти за нарушение конституционного законодательства,1 с последующим принятием Федерального конституционного закона «О конституционной ответственности».2 Следует заметить, что федеральные конституционные законы принимаются в случаях, прямо предусмотренных Конституцией РФ, которая в настоящее время не содержит указания на такой федеральный конституционный закон, следовательно, для его принятия требуется внесение соответствующих изменений в Конституцию РФ, что представляется процессом более сложным и продолжительным по сравнению даже с подготовкой и принятием кодифицированного правового акта.

Самостоятельной подотраслью конституционного права является избирательное право с целым массивом законов, регулирующих права и обязанности избирателей, которые довольно подробно регулируют вопросы конституционно-правовой ответственности в сфере выборов. Тем не менее, состояние правового регулирования в этой области также далеко от идеального, что подтверждается постоянными публикациями различных авторов, содержащими предложения по совершенствованию действующего избирательного законодательства.

Таким образом, в настоящее время российское законодательство содержит довольно хаотичную совокупность правовых норм, устанавливающих специфичные санкции к определенным субъектам за нарушения конституционно-правовых предписаний. Источники конституционно-правовой ответственности требуют упорядочения, систематизации, внесения необходимых изменений и дополнений в действующее законодательство, а также разработку и принятие новых правовых актов.