Структура, виды административно-правовых норм и их роль в регулировании общественных отношений

Важное значение в регулировании государственного управления имеют различные социальные нормы и правила. На государственное управление, представляющее собой распорядительную, организационную, контрольную и иную деятельность, влияние оказывают нормы морали, особенно в точках непосредственного соприкосновения с публичной политикой. Доверие и объективная информация, соблюдение моральных принципов со стороны руководителей и государственных служащих во взаимоотношениях с населением и внутри органов управление является одной из составляющих эффективной работы государственного аппарата.

В государственном управлении довольно часто используются обычаи и традиции – выборы председателя нижней палаты парламента осуществляется из представителей крупнейшей фракции  в палате, а его заместителей из других более многочисленных объединений. Такие традиции широко распространены и в зарубежных странах - Востока, Англии и др.

Очень широко влияние в  управленческой деятельности стандартов, технических норм и правил, которые  устанавливаются государством, особенно в производственной сфере.

С течением времени в деятельности государственных органов складываются организационные нормы и обыкновения, которые также оказывают управленческое воздействие на деятельность аппарата и служащих. Примером может служить  отчет народного депутата, который  проходит в определенное время и  в одном и том же месте, или  проведение собрания по  определенному  регламенту.

 Хотя перечисленные  нормы не являются правовыми  по своей природе и устанавливаются  в большинстве случаев не государством, они для него не безразличны.  В отдельных случаях государство  поддерживает и способствует  развитию некоторых из них,  в других не отвечающих интересам общества, запрещает своим властным способом.

Главным регулятором государственного управления является право. Оно складывалось постепенно из доправовых социальных норм и обычаев. Право формируется по двум направлениям: во-первых, социальные нормы других видов перерастают в нормы права, путем их законодательного закрепления, и, во-вторых, нормы права создаются самим государством, когда в них возникает потребность общества.

 Если рассмотреть характерные  черты права, можно обратить  на следующие его  составляющие:

• Правовая норма - выраженное в законе общеобязательное правило поведения, выступающее в качестве образца возможного или должного поведения, охраняемое от его нарушения мерами государственного принуждения.
• Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей.

Правовые  нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя  целостную систему: система права, отрасль, подотрасль, институт права.

• Волевой характер. Государство в праве выражает волю и интересы различных социально-политических сил общества, использую для этого свою власть и легитимный характер принуждения к нарушителям права.
• Общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, общего блага, демократии и др.) имеют большое ориентирующее значение в определении характера правовой системы, в государственном управлении. Это кардинальным образом отличает демократическое государство от тоталитарного, деспотического.
• Государственное принуждение выполнение норм права обеспечивается и охраняется государством, им предусматриваются различные виды юридической ответственности: уголовная, гражданская, административная, дисциплинарная.

      Среди правовых  норм российских отраслей права  самыми разнообразными являются  административно-правовые нормы.  Они занимают самое большое  правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт – акты  исполнения - документ. Чаще всего  эффект административно-правового  воздействия создает не одна  норма, а их совокупность, как  однородных, так и не однородных. Нормы как первичные правила  поведения облекаются в структурные  формы – источники административного  права.

    Для норм административного права характерны:

• ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов;
• односторонне-властное волеизъявление стороны;
• широкая сфера усмотрения;
• преобладание директивно-обязательных норм;
• нормативно-ориентирующее воздействие;
• прямое применение административных санкций за правонарушение.

    В отечественной  юридической литературе отмечается  несколько признаков характеризующих  норму права:

• первичная клетка права;
• государственное повеление;
• правило общего характера (для всех) и рассчитанное на многократное применение;
• формально определенное правило.

     Административно-правовые  нормы отличаются от других  норм большей степенью взаимосвязанности  внутри одного правового акт  и в актах разных органов.  Проявляются принципы их подзаконности и строгой иерархичности, позволяющий согласованно решать проблемы с помощью разных, но связанных и согласованных норм.

      Нормы административного  права определяют границы должного, управомоченного и запрещенного  поведения различных субъектов в сфере государственного управления. Определяя взаимные права и обязанности сторон управленческих отношений, они регулируют тем самым эти отношения.

     Специфика  предмета административно-правового  регулирования выделяет особенности,  отличающие административно-правовые  нормы от норм других  отраслей права:

• императивный характер;
• служат для реализации функций и назначения исполнительной власти;
• обеспечивают нормальное функционирование всей системы исполнительной власти, устанавливают процедуры и формы деятельности государственной администрации;
• адресованы, прежде всего, субъектам исполнительной власти в целяхупорядочения государственного управления и обеспечения законности в их деятельности.
• определяют административно-правовой статус (права, обязанности, ответственность и правовые формы деятельности) субъекта управленческих правоотношений в сфере исполнительной власти.
• являются базой для регулирования отношений, входящие в предметдругих отраслей;
• обеспечены собственными отраслевыми средствами исполнения, защиты и юридического принуждения;
• устанавливаются не только законами, но и в процессе административного правотворчества, поэтому имеют различную юридическую силу, устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе реализации распорядительных полномочий в пределах определенной законом компетенции.
• носят подзаконный характер и могут быть изменены или отменены органами или должностными лицами, принявшими их, или вышестоящимилибо признаны недействительными по решению суда.

      Традиционно  в структуре правовых норм  выделяют три самостоятельных  элемента: гипотезу и диспозицию (присущие нормам положительного  регулирования), диспозицию и санкцию  (свойственные нормам правоохранительным). Эти элементы нормы административного  права имеют особенности.

      Гипотеза  как условие применения нормы  зачастую не всегда выражена  в ней самой и может находиться  в структуре преамбулы, вводной  части или общих положениях, в  других нормах данного акта. Она  может быть общей для нескольких  норм. В некоторых случаях гипотеза  может быть обнаружена в других, смежных или однородных актах.  Такая «подвижность» гипотезы  объясняется многообразием норм, действие которых привязано не  только к конкретному юридическому  факту, но к событиям, явлениям  большего масштаба в стране, регионе  или отрасли.

     Можно выделить  некоторые виды гипотез административно-правовой  нормы:

• по степени определенности: абсолютно определенные (конкретные обстоятельства) и относительно определенные (общая характеристика условий);

• по способу изложения: казуистичные и абстрактные;

• по назначению: общие и специальные;

• по внутренней структуре: простые (одно условие) и сложные (кумулятивные – одновременно несколько условий, альтернативные – одно из нескольких условий).

     Диспозиция  как центральная часть административно-правовой  нормы выражается в определении  прав, обязанностей и ответственности  субъекта права. Формулирование  диспозиции нормы имеет двоякое значение:

• её обоснованность служит, прежде всего, эффективному выбору способа решения социальной, экономической или иной задачи, а также метода  регулирования отношений субъектов административного права.
• нечеткость диспозиции или пассивность ее применения ведут к бездействию или ошибочным действиям.

     Установленные  диспозицией правила поведения  предписывающего, дозволяющего и  запрещающего характера могут  содержаться в одной или нескольких  статьях акта. Это связано с  тем, что подобные правила часто  обладают процессуальными свойствами, т.е. регулируют целый ряд последовательно  совершаемых субъектом действий. Их трудно свести к одному  простому правомерному действию. Все правила, носящие преимущественно  характер диспозиции, изложены как  цепь последовательных юридических  действий.

     Диспозиция (права,  дозволения, предписания, обязанности,  запреты) может  быть различного  вида (дополнительно к классификации примененной для гипотезы):

    ♦ по степени  определенности: относительно определенная  и абсолютно-определенная: простая  (признаки в силу очевидности  не называются) и  описательная (указывается правило и его  признаки).

    ♦ по форме  изложения: бланкетная (ссылка на  нормы другого акта) и отсылочная (ссылка на нормы того же  акта).

     Санкция административно-правовой  нормы содержит меру ответственности  за нарушение или невыполнение  правил, установленных диспозицией.  Санкции имеют различный характер  и могут содержаться в том  же акте как элемент конкретной  нормы или как обеспечивающий  элемент для нескольких норм данного акта. Нередко применяются несколько санкций, часть которых может относиться к нормам других отраслей права. В этом просматривается как тесная взаимосвязь административного права с другими отраслями права и плотная обеспеченность санкциями административно-правовых норм других отраслей права. Как последствия нарушения нормы санкции могут быть:

~ пресекательные

~ восстановительные

~ карательные.

       В связи  с многообразием правовых норм  в административном праве подходы  к их классификации также носят  различный характер. В то же  время выделяются чаще следующие  виды административно-правовых норм:

    1. по способу (методу) регулирования поведения субъектов нормы: принципы, императивные, поручения, задачи, стимулы, указания, дефиниции, запреты, учредительные, санкции, стандарты, договорные, рекомендации, нормативы

    2. по предмету  регулирования:

       - материальные - регулируют сущность управленче¬ских отношений (административно-правовой статус участников, правовой режим функционирования исполнительной власти);

       - процессуальные - определяют порядок и методы  реализации материальных норм  государственного управления.

   3. по функциям права:  регулятивные и охранительные;

   4. по содержанию  регулирования:

       - общие  - регулируют общие для всех  отраслей управ¬ления общественные отношения;

       - особенные  - регулируют общественные отношения,  складывающиеся в конкретных  сферах управления (экономической,  административно-политической, со¬циально-культурной).

   5. По предмету воздействия  на субъекты административного  права выделяют:   

    - обязывающие - нормы, предписывающие совершать определенные дей¬ствия. Содержащиеся в таких нормах указания могут быть выражены как обязательное предписание;

     - иногда называют ограничительные – вводят ограничения на поведение субъекта;

     - запрещающие - нормы, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в определенных условиях. Запреты могут носить общий или специальный характер;

     - уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные (диспозитивные) - нормы, в которых выражается возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению);

     - стимулирующие (поощрительные) - обеспечивают с помощью средств материального или морального воз¬действия должное поведение участников регулируемых управленчес¬ких отношений;

     - рекомендательные - рекомендательные нормы чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных фор¬мирований.

   6. В зависимости  от предела действия: по территории, по сроку по кругу лиц: