Государственное и муниципальное управление

Жилищно-коммунальные услуги обладают высокой социальной значимостью  и нуждаются в общественной форме  регулирования потребления. Тепло­, водо­ и энерго- снабжение, санитарная очистка и другие отрасли ЖКХ  жизненно важны для всех горожан  и должны предоставляться всем без  исключения независимо от уровня доходов. Недоступность данных экономических  благ вследствие их дороговизны может  привести к чрезмерному дефициту    жилищно-коммунальных услуг и   вызвать серьезные   социальные

последствия в виде трущоб, бараков, эпидемий для всего общества.

Следовательно, необходимы дополнительные внерыночные механизмы стимулирования снижения цены и, соответственно, производственных издержек. Это ставит проблему выбора эффективных, совместимых с рынком общественных институтов - государственных  или муниципальных фирм, экономических  организаций, организационных форм сотрудничества частного бизнеса и  государственных органов, обеспечивающих разделение власти, контроля и формирование экономической мотивации производства жилищно-

коммунальных благ на необходимых  для общества условиях.

Российское экономико-правовое обеспечение  жилищно-коммунальной отрасли экономики  отстает от наработанного мировым  сообществом опыта в этой сфере. Состояние существующих институтов не соответствует требованиям формирования эффективного спроса и не обеспечивает стимулов предпринимательской деятельности в этой сфере.

Условие реформы в сфере ЖКХ - смена институтов, базирующихся на государственных формах собственности, на рыночные. Максимальное уточнение  статусов производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг как  собственников и правил взаимоотношений  между ними рассматривается как  институциональный фундамент изменения  производительности и качества жилищно-коммунальных услуг. ⁸

Первый этап преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве России начался в начале 1990-х гг. с изменения отношений  собственности - разгосударствления и  приватизации объектов государственной  собственности. К настоящему времени  процесс разгосударствления и приватизации жилых помещений завершается.

Наряду с формированием субъектов  собственности со стороны потребления  жилищно-коммунальных услуг идет процесс  становления рыночных субъектов  в производстве жилищно-коммунальных услуг. Динамика развития отличается по секторам услуг, их состав представлен  на Рисунке 1.3.

Фундаментом для становления рынка  и конкурентной среды в жилищно-коммунальной отрасли являются положительная  динамика роста числа частных  предприятий и рост абсолютного  числа предприятий.

Сектор услуг по ремонту и  содержанию домовладений становится на первом этапе ядром проведения институциональных  преобразований управления жилищно-коммунальной отраслью, главным моментом является разделение функций заказчика и  подрядчика эксплуатационных услуг. Прекращается выполнение функций заказчика подрядными эксплуатационными организациями. При муниципальных органах создаются  службы единого заказчика в форме отделов ЖКХ, муниципальных учреждений, которые начинают выполнять функции по планированию (заказу) и контролю деятельности эксплуатирующих организаций. Выделение функций заказчика позволяет перейти в данном секторе к конкурсному отбору подрядчиков для проведения работ по капитальному ремонту и содержанию жилищного фонда, что создает условия для конкуренции поставщиков услуг. В отрасль приходят новые частные предприятия.

Муниципальная служба заказчика частично выполняет функции рынка. ⁹

Уроком первого этапа становится осознание отсутствия гарантий договорных отношений. Несбалансированность прав и ответственности участников рынка  проводит к тому, что в последние  годы снижается интерес частных  компаний к приходу в отрасль. Уровень ответственности партнеров  определяют разные правила. Предприятия-поставщики отвечают полной мерой в соответствии с принципами рыночного механизма, зафиксированного государственным  законодательством. Потребители и  служба заказчика хронически нарушают объемы и сроки платежей. Удельный вес убыточных предприятий в  общем числе предприятий и  организаций отрасли составляет около 60 %. Кредиторская задолженность  жилищно-коммунального хозяйства  растет.

Служба заказчика (дирекция единого  заказчика), сыгравшая положительную  роль вначале, становится тормозом: не население со стопроцентной оплатой  коммунальных услуг решает, куда и  на что направить деньги, а власть на местах, руководящая дирекцией  единого заказчика. К тому же существование  промежуточного звена обременительно экономически, затраты на содержание дирекции рассчитываются в процентах  от тарифа, соответственно, отсутствует  мотивация его снижения, приоритетное распределение поступивших средств  на свой счет не формирует ответственности  за сбор платежей. ¹⁰

В муниципальных образованиях сосредотачиваются  функции балансодержателя муниципального жилищного фонда, а также они  в большинстве случаев являются учредителями управляющих компаний и производителей жилищно-коммунальных   услуг.

 Такое совмещение функций,  во-первых, оставляет сильнейшее  административное влияние на  подрядные организации, во-вторых, блокирует создание предпосылок  для возникновения конкуренции  в сфере управления жилищным  комплексом. При данной схеме  управления у населения нет  ни необходимости, ни возможности  активно участвовать в управлении  жилищным 

фондом.

В то же время на данном этапе был  сделан определенный шаг по пути формирования рынка в жилищно-коммунальном секторе, доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в потребительских расходах населения постоянно вырастает.

В 2009 г. начался новый этап реформирования ЖКХ. Этапным становится момент перехода на оплату населением 100 % экономически обоснованного тарифа на услуги.

Разработанный комплекс законов создает  условия для продолжения институциональных  преобразований в отрасли: Закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ определят уровни полномочия органов местного самоуправления в обеспечении населения жилищно-коммунальными услугами; новый Жилищный кодекс предусматривает обязательное привлечение населения к управлению жилищной собственностью; Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ направлен на обеспечение гарантий доходности производителей услуг; Закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ создает возможности инвестирования в отрасли ЖКХ частному бизнесу; проект закона «О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ» определяет принципы работы с накопленной задолженностью в сфере ЖКХ и разъясняет, какие предприятия следует считать банкротами, а каким предстоят

процедуры финансового оздоровления.

На первом месте должно стать  завершение реформы отношений собственности.

Как было отмечено ранее, до сих пор  основная собственность жилищного  фонда находится на балансе муниципальных  образований. Иногда для этого нет  никаких легитимных оснований: нет  ни одной муниципальной квартиры. Неправомерно признать сохранение на «балансе» муниципалитетов многоквартирных  домов, в которых есть приватизированные  квартиры. Незавершенность процессов  спецификации прав собственности на жилье приводит к тому, что распоряжаются  сдачей в аренду общих помещений  многоквартирных зданий и получают доход муниципальные органы. Эти  доходы могут быть использованы на управление или содержание данного  дома, покрытие коммунальных платежей сособственников. Похожая ситуация возникает в связи с земельными участками, так как земельные  участки под многоквартирными домами закреплены за организациями, у которых  эти дома находятся на балансе. Они  как землепользователи сдают  их в аренду, временное пользование, согласуют строительство, осуществляют возведение временных объектов и, соответственно, присваивают доход от этого.

Оформление жилищной собственности  и устранение муниципальных органов  от неправомочных действий актуализирует  задачу управления совместной собственностью населением. Для осуществления управленческих функций необходимы специальные  организационные формы, являющиеся проводниками и исполнителями того или иного закрепленного правила  или обычая хозяйствования. Это способ экономии трансакционных издержек управления. В организационном плане для  управления многоквартирной собственностью возможны три модели, которые и  закреплены в Жилищном кодексе:

• самоуправление собственниками;
• самоуправление через создание ТСЖ;
• найм профессиональной управляющей компании.

В настоящее время доминирующую часть рынка управленческих услуг  в жилищном секторе по-прежнему занимают государственные управляющие организации, прежде имевшие правовую форму муниципальных  унитарных предприятий (УЕЗы, ДЕЗы и  т. д.), а ныне реорганизовывающиеся в открытые акционерные общества (ОАО). В управлении этих организаций  традиционно находится государственный  и муниципальный, смешанный муниципально-частный  жилищный фонд.

Учитывая, что сегодня активность граждан в управлении принадлежащей  им собственностью невысока, масштабного  применения самостоятельного управления жильем, а также объединения собственников  в ТСЖ и управления общим имуществом ТСЖ нельзя ожидать.

Завершение институциональных  преобразований собственности вызывает потребность в новых формах взаимодействия между потребителем и производителем жилищно-коммунальных услуг.

Становится необходимой новая  концепция формирования рыночных отношений  в жилищно-коммунальной сфере - определение  приоритетных направлений государственного регулирования и набор соответствующих  им инструментов воздействия на жилищно-коммунальную сферу.

В связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления» от 6 октября  2003 г. № 131-ФЗ ответственность за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения возложена на органы местного самоуправления, причем в рамках полномочий в соответствии с вертикалью власти.

 Концептуальное изменение роли  муниципальных органов принципиально  можно выразить в переходе  от прямого воздействия на  субъектов жилищно-коммунальной  сферы к преимущественно косвенным  методам регулирования рыночного  механизма спроса и предложения  жилищно-коммунальных услуг. Муниципальное  образование становится центральным  общественным институтом, формирующим  правила и ограничения для  организации городского, в том  числе жилищно-коммунального, хозяйства  и координации экономических  субъектов внутри него

Можно сформулировать основные принципы, на которые должны опираться органы местного самоуправления в регулировании  рынка жилищно-коммунальных услуг: ¹¹

• приоритет интересов системного развития жилищно-коммунальной среды территории;
• учет индивидуальных возможностей территории;
• публичность жилищно-коммунальной политики;
• признание приоритетов частного сектора в экономике.

На данном этапе предполагается решение новых задач: развитие конкурентных отношений в секторе жилищных услуг, демонополизация сферы коммунальных услуг, переход к системе персонифицированных  социальных счетов населения.

Создание конкурентной среды в  сфере управления недвижимостью  предполагает:

• обеспечение равных возможностей для предприятий различных форм собственности, формирование цены на услуги только на основе проведения открытых кон  курсов;
• формирование договорных отношений между собственниками недвижимости и управляющими компаниями с определением прав и обязанностей каждой из сторон;
• создание действенного контроля собственников за деятельностью управляющих  компаний.

Для демонополизации сферы коммунальных услуг необходимо:

• создание равных условий для хозяйствующих субъектов разных форм собственности, разной территориальной принадлежности;
• нормативное регулирование стоимости монопольных услуг;
• выполнение финансовых планов, соблюдение договорных обязательств;
• разнообразие форм воздействия на частных субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг;
• создание условий для привлечения инвестиций в коммунальную инфраструктуру.

Муниципальные органы освобождаются  от обязанностей расчетов жилищных субсидий и передают эти полномочия в службу социального обеспечения граждан. Для оказания централизованной социальной помощи населению по месту жительства, ведения системы персональных лицевых  счетов - лицевых счетов домохозяйств, служащих для учета бюджетных  средств в начислениях, расчетах и платежах за жилищные и другие услуги, вводится «единое социальное окно». Этот механизм позволит обеспечить целевое использование бюджетных  средств, а гражданам - производить  оплату только в случае получения  конкретной услуги и иметь право  выбора наиболее эффективного поставщика.