Государственное устройство Израиля

Начиная с 1949 г., выборы в Кнесет состоялись шестнадцать раз. Первым председателем  Кнесета был избран И. Шпринцак (он оставался на этом посту в течение десяти лет, до 1959 г.); впоследствии этот пост занимали Н. Рафалькес-Нир (в 1959 г.), К. Луз (в 1959–1969 гг.), Р. Баркат (в 1969–1972 гг.), И. Иеша‘яху-Шар‘аби (в 1972–1977 гг.), И. Шамир (в 1977–1980 гг.), И. Берман (в 1980–1981 гг.), М. Савидор (в 1981–1984 гг.), Ш. Хиллел (в 1984–1988 гг.), Д. Шиланский (в 1988–1992 гг.), Ш. Вайс (в 1992–1996 гг.), Д. Тихон (в 1996–1999 гг.) и А. Бург (в 1999–2003 гг.). В 2003 г. председателем Кнесета был избран Р. Ривлин (см. И. И. Ривлин).

3. Основы конституционного законодательства  Государства Израиль. Предполагалось, что Кнесет первого созыва составит проект конституции Государства Израиль. Это соответствовало и внешнеполитическим обязательствам Израиля: согласно решению Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1947 г., после раздела Палестины «учредительное собрание каждого государства — еврейского и арабского — должно ввести демократическую конституцию». Решение о принятии Конституции Учредительным собранием Государства Израиль было зафиксировано и в Декларации независимости страны. Еще в декабре 1947 г. правление Еврейского агентства поручило И. П. Кохену подготовить черновой проект, который мог бы стать основой для обсуждения будущей конституции еврейского государства. Два года спустя отдельные члены Кнесета первого созыва пытались добиться включения в Закон о переходном периоде параграфа, обязывающего Кнесет принять единый Основной закон, однако потерпели неудачу, прежде всего — из-за противодействия правящей Рабочей партии, бывшей едва ли не единственной нерелигиозной партией, выступавшей против конституции. Парадоксально, но среди противников принятия конституции Учредительным собранием был и З. Вархафтиг, назначенный в 1948 г. председателем конституционной комиссии Временного государственного совета.

Кнесет  первого созыва не спешил с рассмотрением  вопроса о принятии конституции. На протяжении полутора лет — с  февраля 1949 г. по июнь 1950 г. — эта  тема обсуждалась на девяти заседаниях. Аргументация сторонников принятия конституции сводилась к тому, что, во-первых, в ее отсутствие невозможен реальный контроль над деятельностью  правительства, в том числе и  в законотворческой деятельности, а  во-вторых, она необходима для четкого  определения границ полномочий государственных  структур, прежде всего — силовых; именно конституция является гарантом основных прав и свобод граждан.

Глава правительства  Д. Бен-Гурион, выступая в Кнесете 20 февраля 1950 г., в свою очередь, утверждал, что опасности, подстерегающие формирующуюся  демократию, «реальны в государстве, имеющем конституцию, в такой  же степени, как в государстве, конституцией не обладающем». Выступая против принятия конституции, депутат Кнесета Д. Бар-Рав-Хай утверждал, что сохранение принципов закона и демократии зависит  не от конституции, а от «сознания  и уровня политической культуры народа»; в качестве примера противники конституции  говорили об огромных различиях между  законами и практикой при диктаторских режимах, существовавших в середине 20 в. в Германии и в России.

13 июня 1950 г. Кнесет большинством голосов  утвердил компромиссное предложение  депутата И. Харари (1908–78), поддержанное, в том числе, правящей Рабочей  партией. Принятое решение гласило:  «Кнесет постановляет возложить  на комиссию по вопросам конституции,  права и судопроизводства подготовку  проекта конституции государства.  Конституция, раздел за разделом, будет составлена таким образом,  чтобы каждый раздел представлял  собой основной закон. Разделы  должны предоставляться Кнесету  по мере завершения комиссией  своей работы и должны быть  включены в конституцию государства». Данный компромисс позволил избежать  резких столкновений между различными  социальными и политическими  группами в Израиле, что было  крайне важно для государства,  лишь за полтора года до  этого провозгласившего свою  независимость. 

Первый  из основных законов был принят лишь спустя восемь лет после утверждения  предложения И. Харари. В 1958 г., когда  Кнесет третьего созыва уже приближался  к концу своей каденции, был  принят первый из действующих на сегодняшний  день Основных законов — Основной закон о Кнесете. Впоследствии Кнесет принял еще десять Основных законов: о землях Израиля (1960), о президенте государства (1964), о правительстве (1968), о государственной экономике (1975), об армии (1976), о Иерусалиме, столице  Израиля (1980), о судопроизводстве (1984), о Государственном контролере (1988), о свободе деятельности (1992) и  о свободе и достоинстве человека (1992).

Следует отметить, что хотя до начала 1990-х  годов Кнесетом было принято девять Основных законов, ни один из них не привел к кардинальным изменениям в  той сфере, которая относилась к  компетенции данного закона. Выборы в Кнесет первого созыва прошли за девять лет до принятия в 1958 г. Основного  закона о Кнесете, президент Израиля  был впервые избран за шестнадцать  лет до принятия в 1964 г. Основного  закона о президенте государства, ведомство  Государственного контролера сорок  лет работало без определяющего  его деятельность Основного закона (принят в 1988 г.). С принятием в 1968 г. Основного закона о правительстве  не произошло практически никаких  перемен в работе органов исполнительной власти, а с принятием в 1984 г. Основного  закона о судопроизводстве — в  органах судебной власти. Иерусалим  был объявлен столицей государства  немедленно после провозглашения независимости, девятнадцать лет спустя Восточный  и Западный Иерусалим были объединены под израильским суверенитетом, однако прошло еще тринадцать лет, пока в 1980 г. был принят Основной закон  о Иерусалиме — столице Израиля. Принцип подчиненности армии  гражданским органам власти утвердился в Израиле задолго до того, как  в 1976 г. был принят Основной закон  об армии.

Иной  была ситуация с Основным законом  о свободе и достоинстве человека и Основным законом о свободе  деятельности, принятыми в 1992 г. (второй из этих законов был принят в 1994 г. в новой редакции). До этого все  принятые Кнесетом Основные законы относились к функционированию тех или иных государственных институтов, однако теперь появились Основные законы о  гражданских правах личности. Кроме  того, вторая редакция Основного закона о свободе деятельности включала статью о том, что «основные права  человека в Израиле базируются на признании человека высшей ценностью, на святости и неприкосновенности его  жизни и свободы. Уважение этих прав соответствует духу Декларации независимости  Государства Израиль». До этого зафиксированные  в Декларации независимости права  на свободу вероисповедания и  совести, а также отчетливо выраженный в ней принцип «полного общественного  и политического равноправия  всех граждан без различия религии, расы или пола» никогда не были повторены ни в одном из принятых Кнесетом законов. Именно поэтому в  своих многочисленных выступлениях и статьях нынешний председатель Верховного суда Израиля А. Барак охарактеризовал эти законы как «существенное изменение в нашем конституционном строе, составляющее конституционную революцию». По мнению судьи А. Барака, с принятием этих законов «полномочия Кнесета ограничиваются; Кнесет теперь может далеко не все». В Израиле впервые был принят Основной закон, придавший юридическую силу Декларации независимости.

При этом не следует забывать, что введение в Основной закон упоминания о  Декларации независимости, гарантирующей  равенство всех граждан страны без  различия вероисповедания и национального  происхождения, было результатом давления со стороны леворадикального блока Мерец, выступившего с категорическим протестом против требования религиозных партий об изменении Закона о свободе деятельности в его первой редакции в целях запрета импорта некашерного мяса. В итоге ссылка на Декларацию независимости появилась в Законе лишь в его исправленной — по требованию религиозных ортодоксов — редакции, причем была включена в качестве компенсации левому блоку за изменение статус-кво во взаимоотношениях религии и государства. Иными словами, фундаментальное положение «конституционной революции» попало в Основной закон почти случайно. Принятой в либерально-демократических странах основательной подготовительной работы, предшествующей принятию столь важных законов, в данном случае проведено не было. Важно отметить и то, что кроме отдельных «защищенных» статей Основного закона о Кнесете, Основного закона о правительстве и Основного закона о свободе деятельности, все остальные основные законы (включая Основной закон о достоинстве и свободе человека) могут быть изменены простым большинством депутатов Кнесета. Кроме того, принцип отбора тех или иных законов в качестве «основных» вызывает небезосновательные сомнения. Например, такие важнейшие документы, как Закон о возвращении (1950), Закон о гражданстве (1952), Закон о государственном образовании (1953), Закон о равноправии женщин (1951) и другие не имеют статуса «основных». Все эти проблемы серьезно ограничивают надежды на принятие полноценной конституции страны в обозримом будущем.

4. Правительство. Согласно Основному закону о правительстве (его третья редакция была принята Кнесетом в 2001 г.), правительство является исполнительной властью в государстве. Местопребывание правительства Израиля — Иерусалим. Правительство несет коллективную ответственность перед Кнесетом и находится у власти до тех пор, пока пользуется доверием Кнесета (поддержкой простого большинства его членов). Глава правительства — премьер-министр, который должен быть членом Кнесета; другие министры не обязаны быть членами Кнесета, но должны быть гражданами Израиля, проживающими в стране. Согласно принятой в 1992 г. второй редакции Основного закона о правительстве, число министров не должно было превышать восемнадцать, однако в настоящее время число министров, назначаемых премьер-министром, законом не ограничено. Каждый министр ответственен за возложенные на него обязанности перед премьер-министром и, согласно принятым в 1981 г. поправкам к статьям 4 и 21(а) Основного закона о правительстве, может быть отстранен им от должности после того, как тот уведомит правительство о своем намерении. Министр может руководить министерством (или несколькими министерствами одновременно) или быть министром без портфеля; один или несколько министров могут быть заместителями премьер-министра.

Число министерств  и сфера ответственности каждого  из них не оговорены в законе. Если некоторые министерства, как, например, иностранных дел, обороны или  финансов (эти министерства считаются  наиболее важными), существовали на всем протяжении истории государства, то ряд министерств, существовавших в  прошлые годы, впоследствии был расформирован (как, например, по делам почты; энергетики; экономики и планирования и регионального  развития). В то же время сравнительно недавно возникли министерства, не существовавшие в прошлом, как, например, министерство туризма и министерство по охране окружающей среды. Иногда путем  слияния формировались новые, «укрупненные», министерства: национальных инфраструктур; промышленности, торговли и занятости; культуры, науки и связи. Причины  подобных структурных реформ, как  правило, вызваны внутриполитическими  партийными соображениями и не являются результатом заботы о повышении  эффективности функционирования органов  исполнительной власти.

После избрания нового Кнесета или отставки правительства  президент государства после  проведения консультаций с представителями  парламентских фракций поручает формирование нового правительства  члену Кнесета, который пользуется поддержкой наибольшего числа депутатов (обычно, но не обязательно, главе крупнейшей фракции в Кнесете). Если попытка  этого члена Кнесета сформировать правительство в 30-дневный срок не увенчалась успехом, президент может  либо предоставить ему дополнительный месячный срок, либо сразу же возложить  обязанность сформировать правительство  на другого депутата Кнесета. Правительство  считается сформированным, когда  Кнесет выразит ему доверие, после  чего министры официально вступают в  должность.

Когда премьер-министр  направляет президенту письмо о своей  отставке, в отставку уходит все  правительство. В случае смерти премьер-министра правительство считается ушедшим  в отставку со дня его смерти. Если Кнесет выражает вотум недоверия  правительству, председатель Кнесета  должен официально уведомить об этом президента, после чего правительство  считается ушедшим в отставку. Отставка правительства не влечет автоматически  роспуска Кнесета. При отставке одного из министров премьер-министр может  назначить нового министра или взять  на себя исполнение его обязанностей. При всех условиях до назначения нового министра министерская ответственность  за соответствующий портфель возлагается  на премьер-министра. В прошлые годы главы правительств неоднократно принимали  решения об исполнении ими самими также обязанностей министра обороны: на подобное «совмещение постов»  в разное время пошли Д. Бен-Гурион, Л. Эшкол (до Шестидневной войны), М. Бегин (после досрочной отставки с поста министра обороны Э. Вейцмана), И. Рабин, Ш. Перес и Э. Барак.

В рамках любого закона правительство правомочно предпринять любое действие, осуществление  которого не возлагается законом  на какой-либо другой орган власти, и может облечь любого министра каким-либо из полномочий, которыми оно располагает. Министр может передать подчиненному ему государственному служащему  — полностью, частично или на некоторых  условиях — любое полномочие, которым  наделен он сам, или любую обязанность, возложенную на него самого, за исключением  издания подзаконных актов на основании полномочий, предоставляемых  министру соответствующим законом  Кнесета. Министр, которому поручено проведение в жизнь какого-либо закона, может  взять на себя в этих рамках любые  полномочия, предоставляемые государственному служащему законом, кроме полномочий судебного характера.

Член  правительства, ведающий министерством, может с одобрения правительства  назначить себе одного или двух заместителей из членов Кнесета. Заместитель министра действует в Кнесете и в  министерстве от имени назначившего его министра в рамках вопросов, переданных в его ведение министром.

Премьер-министрами Государства Израиль были: Д. Бен-Гурион (в 1948–1953 и 1955–1963 гг.), М. Шарет (в 1954–1955 гг.), Л. Эшкол (в 1963–1969 гг.), Голда Меир (в 1969–1974 гг.), И. Рабин (в 1974–1977 и 1992–1995 гг.), М. Бегин (в 1977–1983 гг.), И. Шамир (в 1983–1984 и 1986–1992 гг.), Ш. Перес (в 1984–1986 и 1995–1996 гг.), Б. Нетанияху (в 1996–1999 гг.) и Э. Барак (в 1999–2001 гг.). В феврале 2001 г. главой правительства страны был избран А. Шарон (переизбран в январе 2003 г.).

5. Государственный контролер. Основной закон о Государственном контролере (1988), заменивший аналогичный закон от 1958 г., который, однако, не имел «конституционного» статуса, предусматривает избрание государственного контролера Кнесетом на срок в пять лет. Один и тот же человек может занимать должность государственного контролера не более двух каденций подряд (статья 8 соответствующего Основного закона). В исполнении своих обязанностей государственный контролер независим от правительства и несет ответственность только перед Кнесетом (статья 6). Кнесет имеет право сместить государственного контролера большинством в 2/3 голосов депутатов, принимающих участие в голосовании (статья 13). Согласно статье 2(а) Основного закона о Государственном контролере, его проверке подлежат: правительственные учреждения; лицо или группа лиц, ведающих государственной собственностью не на договорном основании; органы местного самоуправления; любое предприятие, учреждение, фонд или другое общество, в управлении которым прямо или косвенно принимает участие правительство или орган местного самоуправления; предприятие, учреждение, фонд или другое общество, получающее прямую или косвенную помощь (в виде субсидий, дотаций, поручительств и т. п.) правительства или органа местного самоуправления.