Территориальные основы местного управления

 

 

 

Оглавление:

Введение

Глава 1. Современное состояние  и этапы развития территориальной  организации местного самоуправления

1. Становление территориальных основ местного самоуправления
2. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования
3. Понятие и виды муниципальных образований и структура территориальной организации

Глава 2. Территориальная  организация местного самоуправления и административно-территориальное  деление субъектов Федерации

2.1 Административно-территориальное  деление

2.2 Подходы соотношения  административно-территориальных единиц, населенных пунктов и муниципальных  образований

Глава 3. Организационные модели местного самоуправления

3.1 Типы организаций муниципального управления в РФ их преимущества и недостатки

3.2 Перспективы развития местного самоуправления в России

Заключение

Список использованной литературы

Приложение 1

 

Введение

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Кроме того, норма  статьи 10 ФЗ Закона от 6 октября 2003 г. является еще одним подтверждением тезиса о том, что местное самоуправление является одной из форм власти народа России: из данной нормы следует, что  в совокупности лица, в той или  иной форме осуществляющие местное  самоуправление, составляют народ Российской Федерации.

В развитие положения об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации  Федеральный закон 2003 года о местном  самоуправлении зафиксировал возможность  существования различных муниципальных  образований - городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских  округов, внутригородских территорий городов федерального значения, а  также установил компетенцию  каждого из них.

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной  организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом.

Традиционно выделяют три  основных элемента, составляющих основу местного самоуправления. Это территориальная, организационная и финансово-экономическая  составляющие.

Местное самоуправление заключено  в определенные территориальные  рамки.

Во-первых, пространством  осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации.

Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных  сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных  образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения. Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах. В соответствии со статьей 10 ФЗ 2003 года, границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ.

Актуальность данной темы заключается в том, что территориальные  основы местного самоуправления являются одним из принципов и гарантий местного самоуправления. Без реализации данного принципа местное самоуправление в принципе не может существовать.

Объектом изучения в данной работе является система местного самоуправления в российской Федерации.

Предметом исследования –  территориальные основы местного самоуправления.

Целью данной работы является рассмотрение сущности территориальных  основ местного самоуправления.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

• Рассмотреть современное состояние и этапы развития территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации;
• Раскрыть соотношение территориальной организации местного самоуправления и административно-территориальное деления субъектов Федерации;
• Раскрыть особенности образования, преобразования и упразднения муниципальных образований;
• Рассмотреть порядок установления и изменение границ муниципальных образований.

1. Современное состояние  и этапы развития территориальной  организации местного самоуправления 

1.1. Становление территориальных  основ местного самоуправления

Термин "муниципальное  образование" впервые в российском законодательстве появляется в ч. 1 ГК РФ и служит для обозначения  населенной территориальной единицы, являющейся субъектом отношений, регулируемых гражданским законодательством. При  этом в ГК РФ определения ему не дается. В последующем, при разработке проекта Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", этот термин используется в более широком смысле и обозначает базовые субъект и объект отношений, связанные с реализацией права  на местное самоуправление.

За время действия Закона РФ 1991 г. и Федерального закона 1995 г. в Российской Федерации зарегистрировано в качестве муниципальных образований:

- 427 городов областного (республиканского, краевого и окружного) значения  из 590 (72%);

- 1596 районов из 1856 (83%);

- 160 городов районного  значения из 499 (33%);

- 453 поселков из 1900 (28%);

- 8407 сельских округов  из 24275 (34%);

- а также 197 городских района и

- 291 населенный пункт.

Из приведенных данных следует, что наиболее многочисленной группой являются субъекты РФ, в  которых самоуправление получили города областного значения и приравненные к ним, а также все районы субъекта Федерации.

В течение времени наблюдались  изменения в подходах органов  государственной власти субъектов  РФ к установлению территориальных  основ местного самоуправления, но вместе с тем принципиально субъекты РФ в части решения этого вопроса  разделились на несколько относительно устойчивых групп:

- муниципальные образования  на уровне районов - в 6 субъектах  РФ;

- муниципальные образования  на уровне районов и крупных  городов - в 37 субъектах РФ;

- муниципальные образования  на уровне сельсоветов, поселков  и малых городов - в 5 субъектах  РФ;

- муниципальные образования  на уровне административных районов,  городов и сельских округов  - в 23 субъектах РФ;

- на уровне городских  районов и округов - в 2 субъектах  РФ;

- на уровне городов  и сельских округов - в 11 субъектах  РФ;

- не определены территории  муниципальных образований либо  только отдельные территории  являются муниципальными образованиями  - в 5 субъектах РФ.¹

При этом никаких предписаний  со стороны федерального законодателя о принципах формирования той  или иной территориальной основы местного самоуправления в субъекте РФ не имелось, и субъекты РФ были совершенно свободны в ее выборе. Причем анализ показывает, что в большинстве  случаев модели территориальной  организации выбраны неоптимальным  образом: там, где необходимо было укрупнение территорий муниципальных образований, они "измельчались", и наоборот.

Вопрос определения территориальной  основы местного самоуправления в течение  последних лет является темой  острых дискуссий, в результате которых  сформировались две точки зрения. Сторонники первой считают, что местное  самоуправление должно осуществляться на наиболее низком уровне: в поселках и сельских округах. Крупные города и районы - это уровень государственного управления.

Приверженцы второй точки  зрения полагают, что муниципальное  образование должно очерчиваться рамками  крупного города и районного звена, оставляя за населением право на осуществление  местного самоуправления в иных населенных пунктах.

Основной аргумент сторонников  данного подхода заключается  в том, что местное самоуправление несостоятельно без наличия финансовой и экономической базы. В настоящее  время по данным статистики в Российской Федерации большая часть муниципальных  образований существует за счет дотаций  и субвенций из бюджетов субъектов  Федерации. Вот только 3 примера. В  Курганской области из 24 муниципальных  образований дотационных - 24, во Владимирской области из 26 муниципальных образований  дотационных - 23, в Саратовской области  из 39 муниципальных образований  финансово состоятельны 3 (г. Саратов, Энгельсское объединенное муниципальное образование и Балаковское МО).²

На наш взгляд, это убедительно  доказывает, что муниципальным образованием со всеми полагающимися атрибутами должен стать крупный город или  район, имеющий отлаженные хозяйственные  связи и развитую инфраструктуру.

Таким образом, современное  внутреннее устройство субъектов Федерации  отличается разнообразием. В основном реализованы варианты образования  муниципальных образований или  в отдельных поселениях - городах  районного значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах  областного значения и районах.

Отличия между этими двумя  вариантами заключаются в том, что  в первом случае государственные  полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной  основы местного самоуправления базируется на понятии "поселение". В соответствии с Конституцией РФ "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях". Если буквально следовать норме  этой статьи, а под поселениями  понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным и не соответствующим  отечественным и зарубежным традициям  и практике.

Поэтому имеет смысл раскрыть, чем содержание понятия "поселение" в Законе 2003 г. отличается от содержания понятия "муниципальное образование" в предыдущем одноименном Законе. Нетрудно заметить, что на первый план выходят место компактного проживания людей (фактически единство территории и населения) и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в  соответствии с положениями нового Закона возникают как следствие  имеющегося статуса.

1.2. Территориальные основы  местного самоуправления как  объект правового регулирования

Территориальный аспект в  понятии муниципального образования  является одним из ключевых, поэтому  некоторые авторы, нередко бессознательно, отождествляют понятия муниципального образования и его территории. Не избегает данной неточности и федеральный  законодатель. В частности, такой  вид муниципального образования, как "внутригородская территория города федерального значения", в отличие  от городских округов, муниципальных  районов, городских и сельских поселений, дает основания к отождествлению территориального и статусного аспектов. Возможно, в законодательстве следовало  бы использовать иную терминологию (муниципальные  округа городов федерального значения или нечто подобное).

В территориальном смысле также важно разграничивать понятия  муниципального образования и административно-территориальной  единицы <1>. Последние представляют собой именно территории, которые  формируются в административных целях. Современная российская практика сложилась таким образом, что  федеральное законодательство обходит  умолчанием административно-территориальное  устройство, а многие субъекты Федерации, воспользовавшись правом опережающего законотворчества по предметам совместного  с Российской Федерацией ведения, урегулировали  данные правоотношения по своему усмотрению. В результате наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению субъектов Федерации, причем территории муниципальных образований не всегда совпадают с административно-территориальными единицами (например, районы в столицах республик и в административных центрах других субъектов Федерации могут быть административно-территориальными единицами, в которых функционируют органы внутренних дел и суды общей юрисдикции, но не обладать статусом муниципального образования).

Муниципальное образование  как территориальный союз объединяет население, проживающее в соответствующих  границах. Властные полномочия и публично значимые функции муниципального образования юридически выражаются в его предметах ведения, которые включают в себя не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, переданные федеральным законом или законом субъекта Федерации³. Каталог указанных предметов ведения является весьма подвижным и закрепляется в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах..."), в ряде специальных законодательных актов, а также в уставах муниципальных образований. Кроме того, этими учредительными нормативными документами устанавливается система органов местного самоуправления, разграничивается компетенция между ними, регламентируется порядок их формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности.

В экономико-правовом аспекте  статус муниципального образования  характеризуется наличием публичной  собственности, муниципальных налогов  и сборов, местного бюджета. Каждое муниципальное образование имеет  собственный местный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета  и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и ФЗ "Об общих принципах...", а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.