Управление региональной политикой РФ на современном этапе (на примере Краснодарского края)

Одни и те же рычаги в разных случаях могут выступать как в качестве поощрительных, так и ограничительных, оказывать прямое и косвенное влияние, действовать как пассивный и активный фактор регионального развития.

Так, применявшаяся в Великобритании с 1947 г. до 1982 г. практика выдачи так называемых "сертификатов на промышленное строительство" прямо и активно ограничивала хозяйственную деятельность в определенных правительством регионах (в частности, в Лондоне) и в то же время косвенно стимулировала размещение производства в других частях страны.

- Сегодня общепризнанным  является тезис о том, что рыночному  механизму в большей мере соответствуют  косвенные методы регулирования. Однако это совершенно не означает, что в странах с рыночной  экономикой полностью исключается  использование других методов  управления.

В качестве примера можно обратиться к послевоенному опыту Великобритании, восстановление экономики которой осуществлялось в условиях постепенного отказа от методов прямого контроля, введенных в военное время. В 1946—1948 гт. в Соединенном Королевстве государством контролировались цены приблизительно на половину потребительских товаров. Цены на треть товаров находились под жестким контролем, примерно таков же был удельный вес товаров, на которые устанавливалось нормированное потребление. Импорт, а также распределение промышленных материалов почти полностью определялись государством (от 82 % импорта топлива до 100 % импорта продукции обрабатывающей промышленности). Однако уже в 1955—1958 гг. директивное управление в указанных сферах было резко ограничено, а в некоторых из них вообще отменено.

Более или менее широкое использование элементов директивного управления, как в региональном, так и в отраслевом аспектах, было характерно и для других стран с рыночной экономикой на отдельных этапах их развития, в основном в экстремальных ситуациях — в военное или послевоенное время, периоды глубоких кризисов. Однако в нормальных условиях мирной экономики прослеживается устойчивая тенденция к сокращению сферы использования административных методов управления.

В региональной политике ряда стран действуют либо долгое время использовались инструменты, основанные на административных методах управления (различные запреты, лицензии, сертификаты и т.п.). Так, в середине 50-х годов во Франции с целью ограничения дальнейшего развития промышленности в Парижском районе было запрещено создавать без специального разрешения промышленные предприятия в строящихся или существующих помещениях площадью свыше 500 м или с численностью занятых на этих предприятиях более 50 человек. Разрешение требовалось получить и в случае расширения существующего предприятия более чем на 10 % его площади.

Позже меры контроля были распространены и на организации третичной сферы экономики, тем не менее, в целом они постепенно становились менее жесткими. В конце 70-х годов специальное разрешение требовалось для строительства нового или расширения существующего промышленного предприятия площадью свыше 1,5 тыс. м2, а для офисного — 1 тыс. м . В середине 80-х годов лимиты были расширены соответственно до 3-х и 2-х тыс. м2. В то же время наряду с разрешениями стали применяться одноразовые штрафы за превышение указанных лимитов: от 25 до 150 франков за 1 м2 промышленных помещений и от 100 до 400 франков — офисных. В каждом конкретном случае величина штрафа зависела от удаленности объекта от центра Парижа. 58

Административное воздействие на территориальную организацию экономической деятельности использовалось также в Нидерландах, Финляндии, Японии и других странах.

Существуют самые противоречивые мнения об эффективности административного контроля над размещением производства. Одна группа авторов считает, что прямой контроль над ростом промышленного и иного строительства, а также над процессом миграции населения в основном не оправдан и дает небольшие результаты. В частности, утверждается, что практика взимания штрафов, использованная в Париже, лишь увеличила инфляционное давление на экономику столичного региона Франции.

В противовес доводам критиков прямого контроля, другая группа регионалистов считает, что успехи политики деконцентрации производства и населения во Франции очевидны: прогнозные наметки сокращения населения и занятости в Парижском районе были перекрыты в 1985 г. соответственно на 30 и 10 %. Кроме того, сам факт введения такого контроля побудил органы управления и инвесторов сесть за один стол, обратить свои взгляды за пределы Парижа и начать переговоры о том, как стимулировать реализацию хотя бы части строительных проектов в других проблемных регионах.

Аналогичные аргументы приводятся также исследователями британской практики использования сертификатов на промышленное строительство и разрешений на строительство офисов. В частности, сертификаты оказались полезным средством принуждения компаний налаживать контакт с Министерством торговли и промышленности, ставшим к тому времени основным государственным органом, ответственным за британскую региональную политику. Тем не менее, специалисты, которые допускают возможность применения контрольных инструментов, подчеркивают, что последние оправданы лишь в экстремальных ситуациях. И даже в этих случаях региональная политика наиболее эффективна лишь тогда, когда разного рода сертификаты и разрешения не подменяют собой, а действуют бок о бок с инвестиционными субсидиями и другими средствами стимулирующего характера.

Рассматривая весь период после второй мировой войны, можно сделать вывод, что в группе стран с рыночной экономикой в целом прослеживалась тенденция замены административных инструментов регулирования регионального развития финансово-бюджетными и кредитными рычагами. Состав последних существенно расширился в 60—70-х годах, что позволяет и в настоящее время проводить достаточно гибкую региональную политику. Однако в некоторых конкретных случаях использование косвенных инструментов осуществлялось столь активно, жестко и целенаправленно, что по силе воздействия на экономические процессы не уступало прямым административно-правовым рычагам государственного регулирования.

Перенос акцента с директивных рычагов в территориальном управлении на инструменты преимущественно стимулирующего, побудительного характера еще более заметен в странах с переходной экономикой. Тем не менее, происходящие в этой группе стран изменения пока еще достаточно противоречивы.

Выводы. Таким образом, оценка ожидаемых результатов реализации Стратегии осуществлялась исходя из следующих принципиальных положений.

В качестве базы использовались результаты анализа существующих тенденций развития базовых отраслей экономики края.

Осуществлялась экспертная оценка возможных изменений трендов в результате реализации стратегических мероприятий, предусматриваемых Стратегией.

Делалось экспертное допущение о средней ожидаемой эффективности новых инвестиционных коммерческих проектов, осуществляемых в реальном секторе в рамках осуществления программных мероприятий.

3. Сравнительная характеристика методов и инструментов управления региональной политикой в Европейском Союзе и Российской Федерации.

В странах Европейского союза (ЕС), за исключением Испании, региональная экономическая политика регулируется центральными властями, это обеспечивает наилучший контроль над экономическим развитием регионов. Одной из важнейших целей экономической политики ЕС является выравнивание экономических различий в регионах. В современных условиях региональная политика ЕС базируется на следующих принципах:

- концентрация ресурсов в наиболее нуждающихся регионах и группах регионов;

- партнерство, которое предполагает взаимодействие и сотрудничество всех уровней власти;

- дополнительность — дополняет, а не заменяет собой ресурсы, ассигнуемые на эти цели на национальном уровне;

- приоритетность программ, направленных на комплексное развитие территорий;

- субсидиарность — управление ресурсами осуществляется на уровне местной власти, так как появляется возможность наиболее тесно взаимодействовать с местным сообществом.

Самыми распространенными инструментами развития и реализации региональной экономической политики в ЕС являются международные фонды, программы, а также специализированные агентства регионального развития (АРР) и общественные предпринимательские корпорации (ОПК). Рассмотрим подробнее перечисленные инструменты региональной экономической политики.

Международные фонды обычно используются для частичного финансирования проектов по экономическому развитию, созданию рабочих мест, инвестированию в промышленность, инфраструктуру, поддержке малых и средних предприятий, научных исследований и разработок, туризма и обучения; оказывают существенное влияние на содержание региональной политики во Франции, Германии, Италии, Греции, Испании, Португалии и других странах. По мере расширения ЕС фонды стали донорами новых стран — членов союза, но на каждую страну уже приходится меньше средств.

Такие инструменты развития региональной экономической политики ЕС, как фонды, возможно использовать и в России: они направлены на рост, конкуренцию и структурные изменения; частично финансируются национальным правительством на основе определенных критериев соответствия, устанавливаемых центральным органом; используют элементы децентрализации в своей работе.

Развитой формой регулирования экономической политики в ЕС является также программирование, которое представляет собой первый тип классического кластерного подхода. Уровень развития государственного программирования различен в разных странах. Практически во всех государствах осуществляются целевые программы, среди самых известных — программа развития ядерной энергетики во Франции, программа хозяйственного развития юга Италии, программа структурной перестройки и приватизации в новых землях Восточной Германии после присоединения ГДР к ФРГ и т. д.

Программирование хорошо зарекомендовало себя в качестве средства для решения региональных задач разного уровня. Не менее важно и то обстоятельство, что программирование позволяет комплексно использовать все средства государственного регулирования экономики, избежать противоречивости и несогласованности регулирующих мероприятий отдельных государственных учреждений.

В качестве операторов и координаторов всех значимых региональных проектов выступают АРР, которые являются связующим звеном между центральным правительством страны, региональными и местными властями, бизнесом и общественностью. АРР могут быть образованы как правительственными, так и неправительственными структурами на уровне региональной или местной власти и действовать как независимые полуавтономные органы в сотрудничестве с другими организациями, представляющими местные и региональные интересы.

В Западной Европе АРР обычно действуют как полуавтономные организации, выступающие на региональном уровне в тесном сотрудничестве с центральными и местными органами власти. Наделенные некоторыми функциями по реализации стратегии АРР защищены от политического давления, хотя

обычно они подчиняются министерству в центральном или региональном органе управления. Агентства по развитию могут работать в соответствии с правовыми нормами частного сектора и тем самым избежать некоторых бюрократических препятствий, свойственных государственному сектору. Такой статус дает им возможность идти на риск, принимать оперативные решения и вести переговоры таким образом, чтобы эффективно реагировать на нужды бизнеса и привлекать частный капитал. Поскольку сотрудники в таких агентствах, как правило, стараются удерживаться дольше, чем на государственной службе, они обычно приобретают серьезную подготовку, организационный опыт и знания.

Например, АРР в Великобритании представляют собой вневедомственные общественные органы, созданные в основном для экономического развития определенных регионов страны. Кроме того, АРР выполняют международную интеграционную функцию, переложив на себя ответственность правительственных структур по администрированию фондами регионального развития ЕС. Для каждого из девяти регионов Великобритании существует одно АРР1, финансируемое за счет средств шести департаментов центрального правительства страны.

Структура АРР довольно проста. Восемь из девяти британских АРР подчиняются Департаменту бизнеса, инноваций и ремесел, девятое (Лондонское агентство развития) — непосредственно мэру Лондона и Лондонской ассамблее. Каждым АРР возглавляет председатель и Совет, состоящий из 15 чел., которые назначаются руководителями Департаментов (министрами); в Лондонском агентстве развития назначения производятся мэром Лондона. При этом все председатели АРР являются бизнесменами, тогда как члены Совета — это представители бизнеса, местных органов власти, профсоюзов и общественных организаций. Причем ежедневная работа является обязанностью только для исполнительного директора, который назначается Советом при условии одобрения его кандидатуры руководителем Департамента бизнеса, инноваций и ремесел.

Обратная связь между центральным правительством и АРР обеспечивается, в частности, ежегодным экспертным заключением АРР для канцлера страны при подготовке правительством годового бюджета. Кроме того, АРР консультирует центральное правительство, чтобы оно смогло правильно понять потребности и приоритеты регионов страны.

С 2006 г. все АРР подвергаются проверке Национальным аудиторским управлением на предмет организационной эффективности в смысле соответствия их деятельности самим региональным стратегиям и стратегии центрального правительства. Итогом проверки являются документ под названием «Независимая оценка исполнения», а также «Независимый дополнительный обзор», в котором рассматриваются отдельные вопросы деятельности АРР. Помимо этого, АРР публикуют еще два документа — корпоративные планы и ежегодные отчеты и счета.