Теория и практика фискальной политики развитых стран и России

• Наибольшее значение имеет достижение согласия в том, что процесс перехода является необратимым и что создание подлинно рыночной экономики должно оставаться наиболее важной целью экономической политики и способом достижения устойчивого роста и будущего процветания России.
• Обязательство обеспечить низкий уровень инфляции и проводить разумную налогово-бюджетную политику нашло поддержку у значительной части населения, а также у политической элиты. После кризиса 1998 года некоторые россияне отмечали, что стране в большей степени подходит умеренная инфляция, скажем, на уровне 40-60 процентов, и больший дефицит бюджета. Этого не произошло. Существует ясно выраженная решимость ограничивать государственные расходы имеющимися доходами и избегать инфляционного финансирования. Данный подход реализуется.
• Произошли значительная либерализация внутреннего рынка, включающая либерализацию цен и заработной платы, и отказ от основных элементов государственного централизованного управления экономической деятельностью. Несмотря на имеющиеся недостатки приватизация позволила обеспечить регулирование большинства видов экономической деятельности при помощи рыночных стимулов. Проведена также серьезная либерализация валютного рынка и внешней торговли, включая либерализацию экспорта и импорта, введение конвертируемости счета движения капитала и унификацию валютного курса.
• Укреплена институциональная основа макроэкономической политики. Созданы современный центральный банк и платежная система. Проведена либерализация процентных ставок и ликвидация централизованных кредитов Банка России по низким процентным ставкам, что облегчило проведение денежно-кредитной политики. Реформы в налогово-бюджетной сфере включают крупные сокращения субсидий, совершенствование налоговой системы (хотя эта работа еще далеко не завершена) и создание казначейства.
• Помимо широкомасштабной приватизации мы стали свидетелями создания институтов и законодательства, необходимых для успешного функционирования рыночной экономики. В их числе - процедуры банкротства, положения в области формирования конкуренции и антимонопольной политики, совершенствование стандартов бухгалтерского учета, создание комиссии по ценным бумагам и учреждений, регулирующих деятельность естественных монополий. Следует отметить, что реализация новых законов и положений не была последовательной. Тем не менее, нельзя отрицать, что многие базовые элементы рыночной экономики сформированы.

7. Позвольте мне первому отметить, что эти реформы не были  завершены и далеки от совершенства. Однако в большинстве областей достигнут реальный прогресс. Вместе с тем недовольство общими результатами прошедшего десятилетия сохраняется, неудачи были обескураживающими. Следует лишь взглянуть на основные социальные показатели: продолжительность жизни сокращается, а уровень бедности возрастает. Это подводит нас к следующему вопросу.

Что делать

8. В 1996 году был обеспечен решающий  прогресс в достижении макроэкономической  стабильности в России. Однако налогово-бюджетная политика и ход проведения экономической политики в области структурных преобразований были слабыми. Хотя среднесрочная программа правительства, принятая в 1996 году, содержала ясные и комплексные цели, их выполнение в период действия программы было очень слабым, что явилось одним из основных факторов, обусловивших финансовый кризис 1998 года в России. Немногое было сделано после этого для преодоления укоренившихся структурных проблем.

9. На этом фоне не должно  вызывать удивления мое заявление  о том, что достижение хороших  макроэкономических показателей с начала 1999 года не может носить устойчивого характера без ускорения широких структурных преобразований.

• Восстановление объема производства, улучшение положения в налогово-бюджетной сфере, значительная финансовая стабильность достигнуты во многом благодаря последствиям резкой девальвации рубля в реальном выражении после кризиса 1998 года, а также благодаря скачку цен на нефть на мировом рынке.
• Устойчивый рост и необходимая дальнейшая консолидация налогово-бюджетной сферы потребуют ускорения структурных реформ для активизации инвестиционной деятельности и развития экспорта, а также комплексной реформы налогообложения и государственных расходов.
• Цель многих необходимых структурных реформ заключается в улучшении инвестиционного климата, в первую очередь для российских, а также, что немаловажно, и для иностранных инвесторов. Крупные российские капиталы, находящиеся в настоящее время за рубежом, начнут возвращаться в страну только после изменения инвестиционного климата. За ростом инвестиций последует рост производства, и в этом мои тезисы перекликаются с темой конференции.

10. На чем следует сосредоточить  усилия при проведении структурных  реформ? На конференции работают 19 групп, которые обсуждают преобразования  в различных областях. Новое правительство должно будет добиться прогресса во всех этих областях. Четыре темы сгруппированы под заголовком “Государственное регулирование экономики: свобода и правовой порядок”. Это имеет принципиальное значение. Они отражают острую необходимость повысить информационную открытость экономики как в государственном, так и в частном секторах. В этом будет заключаться один из основных факторов, обеспечивающих внешнюю поддержку российской экономике.

11. Я не стану подробно останавливаться  на программе в целом, а лишь выделю шесть приоритетных направлений:

• структурная перестройка промышленности, включая приватизацию и другие меры, в том числе в области корпоративного управления и укрепления правового порядка, необходимые для улучшения делового климата;
• меры, направленные на ликвидацию проблемы неплатежей;
• реструктуризация банковской системы, включая реформу центрального банка;
• налоговая реформа и реформа бюджетных расходов, включая реформу государственного аппарата, который значительно увеличился за последнее десятилетие;
• укрепление системы социальной защиты;
• реформа сельского хозяйства и прав собственности на землю.

Успехи в этих областях создадут условия в России для начала устойчивого роста, что позволит гражданам реализовать свои возможности.

1. Авторство программы

12. Однако нельзя не принимать  во внимание тот факт, что в  прошлом многие, если не все, предлагаемые  меры уже включались в правительственные  программы, однако не были реализованы. Почему? Плохое исполнение намеченных  мер, главным образом, отражает провал попыток преодолеть жесткое сопротивление корыстных интересов крупного бизнеса в условиях слабой согласованности государственных мер. Существует множество примеров, но позвольте упомянуть три сферы, о которых шла речь на этой конференции, а именно - реструктуризацию банковской системы, налоговую реформу и правовой порядок:

• После краха многих банков вследствие кризиса 1998 г. власти практически не использовали предоставленные им в рамках действующего законодательства полномочия, чтобы взять под контроль неплатежеспособные банки. К тому времени, когда такие банки подверглись процедуре банкротства, они в основном не представляли никакой ценности. Одним из результатов является то, что реструктуризация банковской системы обойдется дороже, чем могло бы быть.
• Еще один ключевой вопрос – это налоговая реформа. В течение многих лет предприятия, обладающие политическим влиянием, имеют возможность платить гораздо меньше законодательно установленных налоговых обязательств, избегая эффективных мер воздействия со стороны государства. Вместо строгого соблюдения обязательств в сочетании с введением принудительной процедуры банкротства и возбуждением уголовных дел в отношении собственников и управляющих банков мы наблюдаем множество схем реструктуризации и переоформления налоговой задолженности и схемы расчетов по индивидуальным соглашениям. Такая политика в отношении крупных налогоплательщиков сопровождается гораздо более жесткими требованиями к более мелким предприятиям и частным лицам. На фоне чрезвычайно благоприятных цен на энергоносители положение дел с доходами федерального бюджета в прошлом году улучшилось, однако эта проблема сохраняется.
• Неспособность укрепить правовой порядок и усовершенствовать управление в государственном и частном секторе являются основной причиной слабого притока инвестиций, неспособности предприятий проводить реструктуризацию, а также бегства капитала. Та же причина объясняет чрезвычайно низкий уровень прямых иностранных инвестиций. Размер прямых иностранных инвестиций в Россию составляет менее 1 процента ВВП в отличие от примерно 3 процентов ВВП в странах с экономикой переходного периода Центральной Европы. Улучшение инвестиционного климата могло бы принести значительную пользу для экономики в этой области. Эта мера способствовала бы также предотвращению утечки капитала, ежегодный объем которой с начала 1990-х годов составляет 10 – 20 млрд. долларов США. Состояние российской экономики и финансовые потребности России будут выглядеть совершенно иначе, когда российские сбережения будут использоваться для финансирования продуктивных инвестиций в отечественную промышленность, а не утекать за границу.

13. Почему я упоминаю прошлые  неудачи? Потому, что формирование  нового правительства, работающего  с новой Государственной Думой, представляет редкую возможность начать все сначала. Многие проблемы в прошлом возникали из-за отсутствия достаточной поддержки программы экономических реформ в политической системе и в обществе. Некоторые из этих проблем возникли в связи с тем, что меры экономической политики не были должным образом реализованы. Из опыта всех стран с экономикой переходного периода, и особенно России, извлечено много уроков. Сейчас вопрос в том, сможет ли Россия сформулировать свою собственную программу реформ – программу, разработанную российскими специалистами, которая бы пользовалась поддержкой в обществе; программу, принадлежащую России.

14. Данная конференция показала, что недостатка в хороших идеях  относительно характера таких  мер экономической политики нет. Сейчас необходимо направить  все знания и энергию на подготовку последовательной стратегии реформ, которая была бы поддержана обществом и руководством и была бы реализована. Если это произойдет, то МВФ и, я надеюсь, международное сообщество в целом будут готовы сделать все необходимое для поддержки и укрепления программы и российской экономики в целом.

"Яблоко" о  промышленной политике

Не меньший вред развитию российской промышленности наносит чрезмерно высокий уровень налогов и запутанная налоговая система. Практически ничего не было сделано в целях упрощения налоговой системы и сокращения уровня налогового бремени. Вопреки провозглашенной концепции либерализма были установлены чрезвычайно высокие налоги, достигающие, по некоторым оценкам, до 60% ВВП, что сопоставимо, например, с уровнем налогообложения в Швеции. Как следствие, более половины экономики ушло в тень. Становится понятным, почему нельзя реально собрать больше 50-60% запланированных налогов, если не вступает в действие инфляция. Налоговая система, учитывая всю совокупность подзаконных актов, является весьма громоздкой, запутанной и недоступной для понимания. Фактически, сегодня налоговая система – инструмент постоянной угрозы и шантажа со стороны государственных чиновников любого уровня как промышленнику, так и любому предпринимателю. Вопросы налоговой реформы – один из ключевых моментов новой экономической политики.

Налоговая реформа

Настало время провести налоговую реформу, постепенно уменьшая прямые налоги, прежде всего на прибыль, а также подоходный налог и начисления на заработную плату за счёт более легко собираемых косвенных налогов – НДС (налог на продажи), акцизов, экспортно-импортных пошлин, отмены всех льгот и всяческих привилегий, контроля за особо крупными расходами на потребление. Одновременно необходимо значительно упростить саму налоговую систему, уменьшить общий уровень налогов и устранить произвол чиновников. Снижение, а в перспективе – постепенная отмена налога на прибыль (за исключением дивидендов) создаст условия для:

- появления собственника, заинтересованного в конечном результате деятельности предприятия и реинвестировании прибыли на развитие бизнеса;

- активизации внутренних инвестиций, пополнения оборотных средств, привлечения  иностранных инвесторов, легализации  теневой экономики;

- внедрения механизма ускоренной амортизации основного капитала исходя из соображений стратегии развития, конкуренции, конъюнктуры и т.д.;

- прекращения практики предоставления  льгот аффилированным с чиновниками  разных уровней предпринимателями;

- финансирования промышленностью научных исследований и повышения доли частного сектора в финансирования НИОКР.

Одновременно необходимо провести взаимозачёт долгов предприятий по выплате налогов, прежде всего ВПК, возникших по причине невыполнения государством своих обязательств по уплате госзаказа, внеся соответствующие изменения в налоговое законодательство.

В результате налоговой реформы будет наблюдаться мультипликативный эффект, когда развитие промышленности расширяет внутренний рынок, а увеличение спроса дает новый импульс для промышленности. Это особенно характерно для потребительских отраслей, ориентированных на внутренний рынок: рост и модернизация производства на предприятиях этих и смежных отраслей приводит к росту доходов работников, что, в свою очередь, увеличивает спрос на продукцию.

 Программа правительства на 10 лет

Формирование эффективной бюджетной системы является неотъемлемой частью процесса становления эффективного государства, рыночной экономики и открытого общества. Бюджетная политика должна играть важнейшую роль в политике государства в целом, реализуя - в сочетании с денежно-кредитной политикой - следующие основные функции:

• финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;
• поддержание финансовой стабильности в стране;
• обеспечение финансовой целостности федеративного государства;
• создание финансовых стимулов для поступательного социально-экономического развития.

2.1.1. Текущее  состояние государственных финансов  и адекватность бюджетной политики

За прошедшие годы государство достигло значительного прогресса в построении бюджетной системы, отвечающей современным требованиям. Несмотря на это, государству еще предстоит решить связанные с ней фундаментальные проблемы, которые заключаются в: (1) несбалансированности обязательств и ресурсов на всех уровнях бюджетной системы и избыточности долгового бремени; (2) неэффективности налоговой системы; (3) неэффективности значительной части бюджетных расходов; (4) незавершенности формирования эффективной системы управления государственными финансами.