Метод "затраты - эффективность" и "затраты - выгода" и их применение при оценке издержек и результатов в общественном секторе

При анализе рациональности общественных расходов необходимо оценивать и те компоненты затрат и результатов, которые не становятся объектами рыночных отношений. Частная фирма, живущая по законам рынка, не станет производить продукты, которые невозможно продать с выгодой, а ресурсы, которые не нужно приобретать за плату, например воздух, она рассматривает как даровые. Что же касается общественного сектора, к его функциям относится удовлетворение потребностей в общественных благах, не имеющих рыночных цен. Отдача общественных расходов, безусловно, не может быть определена без учета благ, для которых отсутствуют рынки. Вместе с тем, когда затрачиваемый ресурс не получает рыночной оценки, однако не является неисчерпаемым, с точки зрения общества могут иметь смысл попытки придать ему расчетную цену.

Итак, для корректировки рыночных цен и для учета ценности благ, не поступающих на рынок, требуются расчетные цены, адекватно отражающие предпочтения общества и альтернативную стоимость затрачиваемых ресурсов. Такие цены, применяемые при анализе общественных издержек и выгод, принято называтьтеневыми.

Мы убедились, что в общественном секторе в отличие от частного нельзя некритически полагаться на ту информацию, которую дает рынок. Это закономерно, поскольку общественный сектор функционирует преимущественно в зонах изъянов рынка. Именно в этих зонах сигналы, формируемые в рамках рыночного ценообразования, недостаточно точно ориентируют потребителей и производителей на достижение Парето-оптимальных состояний. Вместе с тем рыночное поведение индивидов и организаций дает важнейшую исходную информацию для определения общественных издержек и выгод.(4)

 

 

 

 

2.2 Критерии оценивания

 

Рациональность общественных расходов определяется их экономичностью, производительностью используемых ресурсов и результативностью затрат.

Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными издержками. Экономичность означает отсутствие расточительности, то есть вовлечения в общественный сектор избыточных ресурсов, создания излишних запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные и т. п.

Производительность – это соотношение количества продукции или услуг с величиной затрат на их производство. В общественном секторе, как и в частном, используются показатели, отражающие производительность труда и иных отдельных видов ресурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие соизмерение затрат всех видов между собой.

Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или ином случае призван служить общественный сектор. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции как таковой, то при анализе результативности – скорее на мере ее соответствия определенным потребностям, предпочтениям общества.

Очевидно, что экономичность, производительность и результативность теснейшим образом связаны между собой и могут быть обособлены друг от друга лишь с некоторой долей условности. Ведь по сути они выражают лишь различные аспекты, стороны эффективности общественных расходов. Как правило, более экономичные решения обеспечивают наивысшую производительность, а она в свою очередь приводит к должной результативности.

Однако разграничение взаимодополняющих аспектов анализа помогает его упорядочению. К тому же в ряде случаев между указанными критериями возникают конфликты. Например, при наличии экономии от масштабов производительность тем выше, чем значительнее объем работы, тогда как с точки зрения результативности может быть целесообразно ограничиться небольшим объемом. Допустим, учебное заведение, финансируемое за счет общественных средств, способно снизить затраты на одного учащегося на 20%, если численность учащихся возрастет вдвое. Имеет ли смысл идти на соответствующее увеличение суммарных расходов, зависит от потребности в специалистах данного профиля. Если она далека от насыщения и общество ставит целью восполнение недостатка, повышение производительности, несомненно, помогает добиться большей результативности. Но если потребность в достаточной мере удовлетворялась при прежней численности учащихся, соображения производительности не должны доминировать.

В областях деятельности, связанных с риском и неопределенностью, иногда приходится в какой-то степени жертвовать экономичностью, чтобы надежнее гарантировать результативность. Так, в системе общественного здравоохранения могут на случай непредвиденных обстоятельств приобретаться ресурсы, не являющиеся абсолютно необходимыми с точки зрения текущей потребности.

Можно привести и иные примеры, когда требования экономичности и производительности, взятые изолированно, вступают в противоречие с критерием результативности. В конечном итоге этот последний имеет решающее значение, и эффективность нередко выступает синонимом результативности.

При рациональной подготовке решений идея результативности принимается в качестве исходной. С позиции целей, выбранных обществом, определяются основные требования к продукции и услугам, которые должны быть созданы с помощью общественного сектора (отметим, что в предпринимательском секторе производственную программу определяет рыночная конъюнктура). Затем на этой основе ставится проблема достижения максимально возможной производительности и осуществляется экономичный подбор ресурсов. Вместе с тем, речь идет об итеративном процессе, в котором результаты последующих этапов могут обусловить некоторую корректировку предыдущих.(5)

 

2.3 Индикаторы результативности

 

Для того, чтобы сравнивать варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо знать состав затрат и их цены (возможно, расчетные, построенные с учетом обстоятельств, о которых говорилось выше). Для оценки производительности, наряду с этим, требуются также показатели, характеризующие продукцию и услуги, созданные за счет общественного сектора, например, количество введенного жилья, объем медицинской помощи и т. д. Наибольшие трудности при этом обычно связаны с учетом качества продукции и услуг. Так, жилье, оборудованное современными удобствами,– иное благо по сравнению с жильем, такими удобствами не располагающим, и, естественно, это отражается на величине затрат. В данной связи, определяя производительность, необходимо дифференцировать достигаемые результаты на основе качественных стандартов и принимать во внимание сравнительную ресурсоемкость реализации каждого из них.

Что касается оценки результативности, то невозможность ориентироваться на универсальные показатели прибыльности заставляет разрабатывать специальныеиндикаторы достижения целей. Широко применяются, в частности, индикаторы, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции. Так, судить о работе скорой медицинской помощи, пожарной охраны и аварийных служб помогают характеристики средней и максимальной скорости реагирования на вызов.

Для некоторых видов деятельности удается найти простые обобщающие показатели результативности, для других необходимы системы индикаторов, включающие экспертные оценки.

Соотношение показателей производительности и результативности можно пояснить с помощью следующих примеров. Пусть речь идет о профессиональной переподготовке безработных с целью трудоустройства. Производительность в данном случае определяется расходом ресурсов в расчете на одного учащегося, но для характеристики результативности важно принять во внимание в том числе и долю тех, кто фактически смог получить работу в общем числе прошедших переподготовку.

Другой пример относится к строительству общественного жилья. Производительность характеризуется соотношением количества жилья с затратами на его строительство, а с точки зрения результативности важно не столько число введенных квадратных метров, сколько численность семей, получивших квартиры приемлемого для них качества. Очевидно, при выборе решений требуется уделить внимание структуре семей и характеру их запросов, в частности, сравнительной настоятельности, с одной стороны, скорейшего получения жилья, а с другой – улучшения его качественных характеристик. Ясно, что при данных ресурсных возможностях одно может быть в определенной степени достигнуто за счет другого, так что важно уловить реальные предпочтения потребителей.

Оценка предпочтений потребителей и их удовлетворенности состоянием общественного сектора имеет первостепенное значение и для совершенствования существующих систем обслуживания. Для получения соответствующей информации могут проводиться опросы населения.

Не касаясь более конкретных методических проблем, связанных с построением индикаторов, целесообразно вместе с тем подчеркнуть желательность их использования едва ли не во всех случаях, когда планируются и осуществляются общественные расходы. Ясно определенные цели и набор характеристик экономичности, производительности и результативности помогают не только обосновывать инвестиционные решения, но и отслеживать ход выполнения программ, выявлять резервы повышения эффективности и выбирать наилучшие пути использования средств.(6)

 

2.4 Проблемы оценки результатов в ОС

 

При оказании услуг агентствами в общественном секторе для измерения эффективности эти методы корректируются. Причина в том, что результат в экономике общественного сектора определить очень сложно, а порой невозможно. Эффективность тогда рассматривается либо как достижение каких-либо показателей (метод «затраты - результат»); либо находится такой вариант развития, который минимизирует затраты в рамках поставленной цели («затраты - эффективность»); либо формируется вектор показателей-индикаторов, косвенно характеризующих результат, дается некая оценка («векторный»); либо сравниваются ожидаемые и фактические результаты деятельности органов власти («индексный» метод).

Оценить эффективность расходования бюджетных средств с точки зрения конечных результатов задача не простая. Самый яркий пример - использование в процессе деятельности бюджетной организацией как бюджетных так и внебюджетных средств. Выделить же степень зависимости конечных результатов состояния получателей общественных благ непосредственно от финансирования бюджетных средств, очень сложно. Нам представляется возможным рассмотреть подход к оценке эффективности расходования бюджетных средств, при котором показатели эффективности деятельности конкретного получателя бюджетных средств сравниваются с аналогичными показателями организации данной функциональной сферы, подобных звеньев бюджетной системы или со среднеотраслевыми показателями.

Показатели эффективности использования бюджетных средств должны включать как показатели экономической, так и социальной эффективности. При определении показателей существуют следующие трудности:

необходимо сформировать такие показатели, которые отразили бы цель расходования бюджетных средств;

нужно выбирать только те показатели, которые отражают высокую степень зависимости результата оказания услуг от деятельности организации, представляющей бюджетную услугу;

имеет место временной лаг между финансированием оказания услуги и возникновением эффекта от ее оказания;

сбор и анализ информации сам по себе требует затрат, и поэтому нужен компромисс между полнотой и стоимостью ее оценки.

Критерием эффективного (неэффективного) использования бюджетных средств будет являться степень использования потенциала предприятия через сравнение с соответствующими средними показателями подобных организаций той же функциональной сферы бюджетной системы. Для оценки эффективности необходимо сопоставлять показатели различных организаций, следовательно, они должны быть относительными, и по возможности не зависеть от размеров организации, объемов оказания услуг и т.д.(7)

 

 

 

 

 

 

 

 

3 Примеры использования  Метода "затраты - эффективность" и "затраты - выгода" в России

3.1 Применение анализа «затраты-эффективность» для выбора препаратов из группы аналогов

 

Проведение лекарственной терапии определенного заболевания или состояния включает выбор одного препарата из нескольких альтернативных. Целью такого выбора является использование препарата, обладающего приемлемой (не всегда самой высокой) эффективностью и по возможности наименьшей стоимостью. К идеальному препарату (если таковой существует) относится лекарство, являющееся одновременно самым эффективным и наиболее приемлемым по цене из всех аналогов. Наоборот, самый дорогой и наименее эффективный препарат является заведомо неподходящим. Выбор усложняется, если какой-либо препарат одновременно оказывается менее эффективным, но более дешевым, или более эффективным, но и более дорогим. Как решить, стоит ли повышенная эффективность тех дополнительных затрат, которые необходимо заплатить за более дорогой препарат? Оправдана ли экономия при покупке более дешевого препарата его более низкой эффективностью? Фармакоэкономический анализ — это инструмент, помогающий сделать выбор в таких ситуациях путем определения препарата, обладающего наибольшей эффективностью в расчете на единицу стоимости.

В анализе «затраты-выгода» (Cost-Benefit Analysis/СВА) проводится измерение и сопоставление сразу всех имеющихся выгод путем перевода их в денежные единицы. Анализ «затраты-эффективность» (Cost-Effectiveness Analysis/CEA) одномоментно оценивает только один показатель эффективности. В этом анализе цена препарата делится на неценовой показатель эффективности, выраженный, например, в единицах снижения артериального давления, снижения смертности, увеличения количества вылеченных больных. Целью анализа является выбор препарата с наименьшим отношением цены к эффективности.

Некоторые критерии, которые могут использоваться для сравнения эффективности аналогичных препаратов, приведены ниже. Выбор измеряемого показателя зависит от масштаба анализа (например, для одного больного, в рамках больницы или всего общества), от предпочтений координатора исследования, сложности получения информации о тех или иных показателях эффективности, от особенностей популяции больных в клинике, где проводится исследование, а также от конкретных целей выбора препарата (например, если выбор проводится с целью перевода больных с внутривенного на пероральный прием лекарства или с целью расширения применения препарата в амбулаторных условиях, то в качестве показателя эффективности может использоваться переносимость препарата больными и приемлемость лечения).