Влияние ВТО на металлургию. Плюсы и минусы

В 1992-1993 гг. по истечении всеобъемлющих соглашений в США были вновь инициированы антидемпинговые и компенсационные расследования в отношении всех значимых поставщиков, в ряде случаев закончившиеся введением антидемпинговых и компенсационных мер. Европейская металлургия в этот период находилась в кризисном состоянии и пользовалась защитой и поддержкой со стороны правительств и Европейской Комиссии. Активно использовались антидемпинговые и компенсационные пошлины и импортозамещающее субсидирование.

После создания ВТО количественные ограничения во внешней торговле оказались под запретом. Также у стран не было возможности повышать уровень тарифной защиты, зафиксированной при вступлении. Это изменило привычный инструментарий регулирования импорта в сторону немногочисленных разрешенных в ВТО мер или скрытого использования мер запрещенных. В 1998-2000 США антидемпинговыми и компенсационными мерами коллективной ответственности ограничивали импорт металлопродукции из Японии и других азиатских стран. С 2002 США переключились на защитные меры в отношении металлопродукции из всех стран, за исключением развивающихся государств и партнеров по НАФТА. В ЕС применяются все виды селективных инструментов регулирования импорта, на особое влияние на импорт металлопродукции оказывает субсидирование производства и экспорта через разрешенные методы (через неспецифическую грантовую поддержку, финансирование НИОКР, экологические стратегии и региональные программы развития)  и латентные формы (игра на пробелах в Соглашении ВТО о субсидиях и компенсационных мерах и создание особых инструментов финансирования). Также США, ЕС и Япония активно используют в своей практике технические барьеры.

По мнению М.Ю. Медведкова, «члены ВТО идут на нарушение обязательств либо потому, что считают невысокими риски исков со стороны пострадавших партнеров, либо из-за сложной внутриполитической ситуации… Вводя ограничения на ввоз стали в 2002 г. американская администрация наверное понимала, что действует вопреки обязательствам в рамках ВТО, однако была связана предвыборными обещаниями перед отечественными металлургами»40.

Такова история развития инструментария защиты национальных производителей металлопродукции в условиях ГАТТ/ВТО. Очевидно, что в условиях связанных тарифов и других обязательств стран, принятых в рамках подписанных ими соглашений ВТО, наибольшей популярностью в последнее время пользуются антидемпинговые, компенсационные и защитные меры и техническое регулирование, как практически единственные разрешенные соглашениями ВТО. По оценкам Минэкономразвития нетарифные меры и техническое регулирование применяются развитыми странами в отношении половины объемов импорта металлопродукции41. 

В отношении российского экспорта металлургической продукции до вступления в ВТО зарубежными государствами применялись инструменты торговой политики, не соответствующие требованиям этой организации. Россия не имела права обращаться в орган по урегулированию споров ВТО, поэтому страны-импортеры безнаказанно использовали дискриминационные меры. Среди них следует выделить и рассмотреть следующие:

• Количественные ограничения,

• Особые пошлины (антидемпинговые, компенсационные, защитные), в т.ч. временные (предварительные),  а также расследования и пересмотры мер,

• Технические барьеры,

• Лицензирование и процедурные особенности разрешительного порядка импорта,

• Субсидии,

• Нарушение основных принципов ВТО: предоставления импортируемым товарам национального режима и РНБ,

• Временные ставки ввозных таможенных пошлин,

• Усложнение таможенного оформления товаров.

2.2. Особые  пошлины

В настоящее время антидемпинговые, компенсационные и специальные защитные пошлины являются одним из самых востребованных и одновременно одним из самых неоднозначных инструментов сокращения импорта и защиты национальных производителей. Особенно наглядна статистика их применения в отношении XV сектора Гармонизированной системы описания и кодирования товаров «Базовые металлы и изделия из них», представленная в Таблице 4.

Таблица 4. Доля металлов и металлопродукции в общем количестве расследований и окончательных мер, введенных с 1995г. по 2012г.

Источник: ВТО

Металлургия лидирует по количеству антидемпинговых расследований и окончательных мер,  а также компенсационных расследований и окончательных мер. По количеству защитных расследований и окончательных мер металлургия находится на втором месте, уступая лишь химической промышленности.42

Антидемпинговые, компенсационные и специальные защитные пошлины объединяются в класс особых пошлин (особых видов пошлин)  – это используемое в России групповое наименование, объединяющее антидемпинговые, компенсационные и защитные пошлины. Дефиниция этого понятия была  закреплена в ст. 7 Закона №5003-1  от 21 мая 1995г. «О таможенном тарифе». Для тех же целей используются термины «меры торговой защиты» (калька с  «Trade remedies», используемого ВТО), «инструменты селективного регулирования импорта»43 и «инструменты избирательного протекционизма»44,  более близкие к «Contingent trade-protective measures» из классификации нетарифных мер, предложенной ЮНКТАД.

Причина популярности особых пошлин достаточно проста: за последние три десятилетия по всему миру произошла заметная ломка таможенных систем и под напором влиятельных международных организаций на смену эффективным в краткосрочной перспективе, но недальновидным протекционистским действиям повсеместно приходят более либеральные стратегии защиты внутреннего рынка. Например, основной негласный принцип ВТО: «обороняйся, только если тебя атакуют» — значительно повлиял на смягчение в большинстве стран общего таможенно-тарифного регулирования и одновременно придал селективным инструментам дополнительный вес в глазах мирового сообщества. Такова предыстория триумфа особых пошлин и мер, пожалуй, самого объективного способа борьбы с недобросовестной или излишней конкуренцией. Эта борьба неагрессивна, она проявляется в форме защиты, ответа на нападение, что приближает особые пошлины к такой юридической категории, как санкция, так как подразумевает ответную реакцию государства, возникающую при выявлении противоправных деяний и влекущую неблагоприятные последствия для совершившего эти деяния. Сближает эти понятия также расследование, предшествующее применению особых пошлин. Те же выводы можно выразить и более понятным способом: де-юре особые пошлины носят характер вынужденной оборонительной меры при проникновении на внутренний рынок страны субсидированного, демпингового или избыточного импорта, связанном с ущербом или возможностью его причинения отраслям национального производства. Однако де-факто по оценкам ОЭСР антидемпинговые меры гораздо чаще используются в протекционистских целях (95% мер), в то время как на их использование в целях, закрепленных в Соглашении о применении Статьи VI ГАТТ (Антидемпинговом Кодексе), приходится очень малая доля (5% мер).45.

Важно отметить, что особые пошлины применяются не вместо базовых ставок импортного тарифа, а в дополнение к ним, т.е.:

ТПи = СИТП + (В)ОТП

где:

ТПи –  итоговая сумма таможенных пошлин,

СИТП – ввозная таможенная пошлина (на основе базовой ставки таможенного тарифа),

(В)ОТП - особая таможенная  пошлина (или  временная особая).

Важным уточнением является то, что ни временная, ни окончательная особая пошлина, в отличие от импортной пошлины, и  не входят в налогооблагаемую базу для НДС и акциза, т.е. не вызывают прогрессии таможенных платежей.

Таким образом, особые пошлины, взимаясь плюсом к базовой ставке таможенного тарифа, представляют собой дополнительное обложение демпингового,  субсидируемого или чрезмерно возросшего иностранного экспорта, направленное на устранение ценового дисбаланса, нейтрализацию фиктивных ценовых преимуществ, восстановление естественных условий конкуренции, снижение объемов импорта, нивелируя положительные эффекты от получения субсидии, занижения цены или увеличения доли импортного товара на внутреннем рынке.

Международной нормативно-правовой базой применения особых пошлин являются Соглашение по применению Статьи VI ГАТТ (Антидемпинговый кодекс), Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам и Соглашение по защитным мерам, входящие в Приложение 1А, обязательное к соблюдению всеми членами ВТО. К сожалению, эти соглашения содержат в себе достаточно много правовых пробелов, норм двоякого толкования и возможностей обхода странами-членами в своей торговой политике. Именно поэтому многие члены ВТО в условиях связанных тарифов,  недопущения количественных ограничений, обязательности предоставления РНБ и национального режима используют их в качестве средств торговой дискриминации или ответных мер на дискриминационные действия торговых партнеров, что фактически превращает их в современный инструмент ведения таможенных  войн.

Обзоры Министерства экономического развития и статистика ВТО показывают, что в отношении российской металлургической продукции применяются антидемпинговые и защитные пошлины. В отношении российской металлургической продукции было проведено 75 антидемпинговых расследований и введено 62 окончательных антидемпинговых мер, что составляет 6,5% и 8,4% от общего числа расследований и  окончательных мер по XV сектору соответственно46. Необходимо отметить, что расследования, предшествующие их введению, проводились с нарушением требований ВТО, такими как практика обнуления при расчете демпинговой маржи США, использование для расчета нормальных цен третью страну (несмотря на то, что ЕС и США признали Россию страной с рыночной экономикой), корректировка расчета издержек и др. Но Россия не была членом ВТО, а, следовательно, не имела доступа к механизму разрешения споров ВТО. Кроме того, по мнению М.Ю. Медведкова, негативный эффект на количество и жесткость антидемпинговых мер оказывала пассивность российских экспортеров при проведении расследований, неактивно участвовавших в консультациях и не предоставлявших информацию, способствующую построению линии защиты в прениях. Наблюдения М.Ю. Медведкова подтверждают гипотезу, что самые пассивные на стадии расследования экспортеры  по его окончании обычно получают антидемпинговую пошлину, рассчитанную по максимальной демпинговой марже47.

Рассмотрим практику применения антидемпинговых и защитных пошлин на российскую металлопродукцию основными торговыми партнерами РФ, введенных незадолго до вступления в ВТО.

ЕС активно использует антидемпинговые пошлины в отношении российской металлургической продукции. Например, в отношении российских бесшовных труб с 30.06.2006 г. по 29.06.2011 г. ЕС вводил антидемпингую пошлину с индивидуальным расчетом демпинговой маржи: ОАО «Челябинский трубопрокатный завод» и ОАО «Первоуральский новотрубный завод» - 24,1%, предприятия группы ТМК – с 15.08.2008 г. -  27,2 % (до этого – 35,8 %), для остальных российских компаний - 35,8%. После пересмотра по истечению меру были повторно введены антидемпинговые меры на период с 5.07.2012 г. по 4.07.2017 г. по тем же ставкам.48

По результатам расследования, инициированного 1.11.2011 г., чугунные и стальные фитинги для труб всех российских поставщиков с 30 июля 2012 г. дополнительно облагались в ЕС временной антидемпинговой пошлиной (23,8 %) сроком на 6 месяцев, а с 17 января 2013 г. для всех российских компаний установлена окончательная антидемпинговая пошлина в том же размере.49

Стальные тросы и канаты облагаются антидемпинговой пошлиной ЕС с 5 августа 2001 г. Последние использовавшиеся ставки (с 31.10.2007 г. по 30.10.2012 г.): ЗАО Северсталь-Метиз - 9,7%, ОАО «Белорецкий металлургический завод» - 36,2 %, для остальных российских компаний - 50,7%.50 В настоящее время (с 27.10.2012 г.) проводится общий пятилетний пересмотр, в связи с окончанием действия меры.

В период с 20.12.2008 г. по 19.12.2013 г.  на российские сварные нелегированные трубы, ввозимые в ЕС, введены антидемпиговые пошлины в размере 20,5% (кроме группы ОМК - 10,1%,  предприятия группы ТМК - 16,8 %).51

С 02.03.2008 г. по 01.03.2013 г. Индонезия ограничивала импорт российской металлопродукции, используя антидемпинговые пошлины на горячекатаные стальные изделия (ОАО «НЛМК» - 8,9%, ОАО «ММК» - 30,8 %, ОАО «Северсталь»-5,5%, для остальных российских компаний - 49,4%) и готовится ввести антидемпинговые пошлины на горячекатаный плоский прокат в рулонах по результатам пересмотра, инициированного 04.04.2012 г. в связи со скорым окончанием срока действия предшествующей меры (с 12.06.2008 г. по 11.06.2013 г.: ОАО «НЛМК» - 10,3%, ОАО «ММК» - 35,2 %, ОАО «Северсталь»-6,4%, для остальных российских компаний - 54,7%.).52

Китай с 11.04.2010 г. по 10.04.2015 г облагает антидемпинговыми пошлинами трансформаторная сталь российского производства (ОАО «НЛМК» и ООО «ВИЗ-сталь» - 6,3%, для остальных российских компаний – 24%). До введения окончательной меры использовалась  предварительная антидемпинговая пошлина (с 11.12.2009г. по 10.04.2010г.): для «НЛМК» и «ВИЗ-сталь» - 4,6%, для остальных российские компании – 25%.53

Мексика в своих расследованиях никогда не определяет индивидуальную демпинговую маржу для каждого поставщика. Поэтому импортируемая российская металлопродукция облагается по единым ставкам. Так например, антидемпинговая пошлина на прокат из углеродистой стали в листах, применяемая против РФ с 22.09.2005 г., введена на срок с 22.09.2010 г. по 21.09.2015 г. и составляет 36,8%.54