Аграрная реформа и государственное регулирование: перспективы Беларуси

АГРАРНАЯ РЕФОРМА И ГОСУДАРСТВЕННОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ: ПЕРСПЕКТИВЫ БЕЛАРУСИ

Белорусской аграрной реформе более  десяти лет, однако, достижение ее цели и решение ее задач остается по-прежнему проблематичным, а принятие ряда нормативных  актов и программ, направленных на обеспечение роста объемов агропромышленного производства и сохранение социальной стабильности, не меняют положение дел принципиально. Парадоксами проводимой аграрной реформы в Беларуси, как в прочем и в большинстве стран СНГ, являются попытки решения частных вопросов без решения общих, противоречивость провозглашенных и провозглашаемых курсов и программ мерам и механизмам по их реализации.

 

В контексте данной проблемы, обратимся  к роли государственного регулирования  агропромышленного производства и  некоторым его составляющим.

 

Агропромышленный комплекс Беларуси как объект государственного воздействия

В основе эволюционного обособления  агропромышленного производства в  единый объект государственного регулирования  и управления лежат процессы специализации, интеграции и кооперации. Производство сельскохозяйственной продукции тесно связано с отраслями промышленности, поставляющими средства производства, а также с перерабатывающими сельскохозяйственное сырье и специальными сферами обслуживания сельского хозяйства. Объединение организаций этих отраслей в единой отраслевой структуре - агропромышленном комплексе, обуславливалось общей целью его функционирования в условиях централизованной экономики. Применительно к АПК в качестве таковой рассматривалось плановое удовлетворение общественных потребностей в продовольствии и сельскохозяйственном сырье посредством упорядочения хозяйственных связей, основанных на технологическом тяготении предприятий. Сельское хозяйство, при этом, выступает как комплексообразующее ядро АПК, поскольку конечный продукт, с точки зрения целесообразности функционирования всего комплекса, формируется именно здесь.

 

Перспективы перехода Республики Беларусь к рынку связываются с преобразованиями отношений собственности, надеждами  на постепенный отход государства от концепции командно-административной экономики, адаптацию организаций АПК к новым условиям, развитие рыночной инфраструктуры, инвестиционных процессов и т.д. На этом фоне ввиду различия интересов происходит рост экономической обособленности организаций АПК, что, в свою очередь, ставит под сомнение необходимость функционирования комплекса как единого объекта государственного регулирования и управления в перспективе. Происходит организационное рассеивание сектора: часть организаций АПК, подведомственных Министерству сельского хозяйства и продовольствия как главному отраслевому органу государственного управления, уходят под юрисдикцию других органов. Например, Концерн "Белпищепром"и концерн "Белмелиоводхоз"сегодня напрямую подчинены Совету Министров Республики Беларусь. Но в тоже время, при нынешних темпах и прогрессе аграрных реформ в Беларуси, АПК как организационное оформление вертикальной интеграции сельского хозяйства с тяготеющими к нему отраслями, остается по-прежнему актуальным. Принятие Программы совершенствования АПК Республики Беларусь на 2001-2005гг. (одобрена Указом Президента Республики Беларусь от 14 мая 2001г, №256) представляет собой попытку государства развить в будущем пятилетии идею межхозяйственной агропромышленной кооперации и интеграции. В соответствии с целью данной Программы, ориентирующей на повышение эффективности и роста объемов агропромышленного производства, совершенствование экономических отношений между юридическими лицами в АПК рассматривается в качестве одной из задач, обеспечивающих ее достижение.

 

Роль государственного регулирования  агропромышленного производства

Сегодня ни у кого не вызывает сомнение необходимость присутствия государственного регулирования в аграрной сфере. В силу высокого органического строения капитала в сельском хозяйстве субъекты предпринимательской деятельности получают более низкий доход и не могут конкурировать на рынке с производителями других отраслей. Кроме того, зависимость урожая, а следовательно, и доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей от климатических условий ведет к нестабильности их положения. Государство, принимая во внимание то, что продукты питания как товар имеют малоэластичный спрос и предложение, а также удовлетворяют потребности населения базового порядка, берет на себя функции регулирования отношений, складывающихся на продовольственном рынке. Известный американский экономист Д. Гэлбрейт, характеризуя роль государства в макроэкономическом регулировании пропорций развития производства писал: "Государственное вмешательство в интересы сельского хозяйства... имеет существенное значение для сбалансированности развития. Окажись сельское хозяйство свободным от государственного вмешательства, развитие бесспорно было бы недостаточным, а к настоящему времени, возможно, и опасно низким". [1]

 

Характерной чертой белорусской практики управления АПК является отождествление понятий "государственное регулирование"и "государственное управление". Однако следует иметь в виду, что  между данными категориями прослеживаются четкие различия.

 

Под государственным управлением  агропромышленного производства, на наш взгляд, следует понимать прямое(непосредственное) управленческое воздействие на организации  агропромышленного комплекса, осуществляемое преимущественно посредством локального нормотворчества и методами административного усмотрения. Государственное управление должно ограничиваться рамками государственной собственности и его объектами, которыми являются: собственно органы отраслевого управления (учреждения), государственные унитарные предприятия как республиканского, так и коммунального уровня; пакеты акций в акционерных обществах; контрольно-инспекционные службы и другие государственные организации АПК, государственные целевые программы. По отношению к этим объектам государство (в лице органов государственного управления) вправе осуществлять как функции управления собственностью, так и функции оперативного управления если это предусмотрено учредительными документами. Государственные органы вправе назначать и снимать с работы руководителей организаций государственной формы собственности согласно условиям заключенного контракта, устанавливать плановые задания, определять порядок начисления и размеры оплаты труда, контролировать хозяйственную и финансовую деятельность и т.д. В отношении предприятий других форм собственности, как это имеет место в колхозах и других негосударственных сельскохозяйственных организациях Беларуси, такое вмешательство не должно иметь место и может рассматриваться как прямое ограничение предпринимательской деятельности.

 

Под государственным регулированием агропромышленного производства подразумевается  косвенное (опосредованное, т.е. осуществляемое преимущественно экономическим  стимулированием), управленческое воздействие  на социально-экономические процессы в (распределение, обмен и потребление) как в государственном, так и частном секторах агропромышленного производства. Объектами государственного регулирования, независимо от их правового статуса, выступают все организации АПК. Государственное управление тесно связано с понятием государственного регулирования. И то, и другое осуществляется государством через единую систему законодательства и органов государственного управления отраслью. Данная система в своей совокупности представляет собой инструмент реализации аграрной политики государства.

 

Аграрная политика и аграрная реформа

В условиях перехода к рынку термин "аграрная политика"и "аграрная реформа"используют параллельно, однако в последнем случае понимается аграрная политика, осуществляемая в условиях адаптации данного сектора экономики страны к рынку. Основываясь на подотраслевом вычленении сфер влияния государства внутри АПК Беларуси выделяют собственно аграрную политику, политику в области переработки сельхозпродукции, агропродовольственную политику, политику в области научного обеспечения АПК и т.д. В отечественной практике, принимая во внимание комплексообразующее значение сельского хозяйства для АПК в целом, употребление термина "агарная политика"все чаще расширяется до понимания "политика в сфере агропромышленного производства".

 

Выработка аграрной политики должна быть основана на идентификации целей  развития агропромышленного производства на данный период времени и государственной  экономической политики. Детализация  глобальной цели экономического развития страны достигается достижением целей отраслевых или функциональных подсистем аграрного сектора в совокупности, разрабатывается научно-обоснованная стратегия и тактика, конкретизированная в мероприятиях по ее реализации; устанавливаются сроки и критерии достижения промежуточных ориентиров. Аграрная политика является способом решения задач, стоящих перед государством в плане оптимизации масштабов и качественных параметров агропромышленного производства. Базой для формирования аграрной политики должен быть анализ отрасли с точки зрения интенсивности или экстенсивности исторических путей развития, места отрасли в секторе реальной экономики; характера, уровня и видов конкуренции, как обязательного элемента рынка; системы ценообразования, финансирования, кредитования, страхования, налогообложения и множества других факторов, игнорирование хотя бы одного из которых может привести к недостижению целей экономического развития экономики страны в целом. В аграрной политике выделяются следующие сегменты:

 

1. Земельная политика:

 

правовое разрешение вопросов о  полном или частичном праве собственности  на землю, характере и способе  его реализации;

 

 

регламентация вопросов землепользования и оптимизация его структуры;

 

 

регулирование процессов землеустройства, включая управление программами развития сельских регионов и ряд других направлений.

2. Финансовая политика:

 

государственная поддержка системы  кредитования аграрной сферы: виды и  размеры кредитов, авансирования, система  залога и поручительства;

 

 

формированием доступности кредита: процентная ставка, сроки пользования и погашения;

 

 

регулирование системы оперативного финансового обслуживания;

 

 

формирование каналов и размеров бюджетного финансирования(субсидии, дотации, удешевление кредита, погашение  обязательных страховых взносов и т.д.) и другие направления;

3. Социальная политика:

 

политика формирование доходов, как  результат участия в регулировании  рынков земли, труда, капитала;

 

 

обновление и развитие сельских территорий;

 

 

развитие социальной инфраструктуры села, включающей консультативное обслуживание предпринимательской деятельности в агропромышленной сфере;

 

 

социальные гарантии: система пенсионного  обеспечение и страхования, здравоохранение  и т.д.;

 

 

экология.

4. Политика в области формирования  продовольственного рынка:

 

стабилизация внутреннего рынка  сельскохозяйственной продукции: участники, их поведение на рынке, ценообразование, налогообложение, замещение экспорта, поддержка залоговых операций с  сельскохозяйственной продукцией; разработка и осуществление целевых межотраслевых, отраслевых, товарных, функциональных и региональных программ и многое другое;

 

 

регулирование поведения агентов  на внешних рынках сельскохозяйственной продукции: условия экспорта, экспортный контингент и т.д. ;

 

 

ограничение свободы входа и выхода на отдельные рынки, регламентация на них предпринимательской деятельности в соответствии с целевыми установками и приоритетами секторальной политики, формирование антимонопольной политики и института банкротства и т.д.

В качестве цели аграрной реформы в странах с переходной экономикой объективно рассматривается создание рыночно ориентированного аграрного сектора экономики. Сегодня в рамках достижения поставленной цели, независимо от стартовых условий страны политиками и учеными обычно выделяются следующие задачи:

 

структурная перестройка сектора, приватизация земли и реорганизация  сельскохозяйственных производственных единиц;

 

 

создание новой рыночной инфраструктуры сектора, приватизация в I и III сферах АПК, либерализация рынков;

 

 

формирование адекватной продовольственной политики.

Степень разрешения этих задач свидетельствует  о достижениях страны на пути аграрных реформ и стабилизации экономики. Для  сравнения прогресса предлагаются различные методики, среди которых  лидирует предложенная Мировым Банком. В соответствии с ней, на основе экспертных оценок, страны условно ранжируются в соответствии с продвинутостью реформ. В июне 1999г. экспертами Мирового банка подготовлен обширный систематизированный анализ государственной политики в области сельского хозяйства Беларуси за 1998-1999гг. Отчет Сектора устойчивого экологического и социального развития Мирового банка содержит ряд рекомендаций по проведению аграрной реформы в Беларуси в соответствии с определившимися закономерностями и тенденциями в большинстве стран с транзитными экономиками. [2]

 

Рассмотрение и систематизация зарубежного опыта позволяет  сказать, что, несмотря на различия в  стратегии и тактике реформ имеют  место общие закономерности и  тенденции:

 

способ реформирования не является определяющим для роста сельскохозяйственного производства;

 

 

глубина реформ еще не означает немедленного восстановления аграрного сектора;

 

 

очевидной связи между восстановлением  аграрного сектора и уровнем  его финансовой государственной  поддержки не прослеживается;

 

 

независимо  от сроков и временной последовательности реформ страны проходят следующие этапы  формирования агропродовольственной  политики:

 

1. либерализация  цен на агропродовольственную  продукцию сопровождаемая сокращением  объемов госзаказа, отказом от планирования объемов производства при контроле цен со стороны государства, введением ограничений на экспорт определенных продуктов и субсидирования импорта;

 

2. замещение  либерализации аграрным протекционизмом:  введение минимальных гарантированных  цен (которые, однако, служат в большей степени не для реальных продовольственных интервенций, а для государственных закупок и как ориентировочные цены для рынков), субсидий на расходы и средства производства, импортных тарифов и квот на агропродовольственную продукцию, введение экспортных субсидий. Создаются национальные агентства по регулированию рынков, принимаются рамочные законы о регулировании и поддержке аграрного сектора, накапливается опыт хозяйствования в условиях рынка. На фоне финансовой стабилизации в большинстве стран растет уровень аграрного протекционизма. Меры по регулированию аграрного рынка приобретают комплексный и последовательный характер. Аграрная политика стран с переходной экономикой приближается по своему характеру к Единой Аграрной Политике (ЕАП). [3,4]