Особенности формирования финансов жилищно-коммунального хозяйства

Рассмотрим функции основных участников эксплуатационного процесса.

Администрация организует управление эксплуатацией жилищного фонда  города и обеспечивает привлечение  необходимых ресурсов. Служба заказчика  выступает от лица города, формирует  муниципальный заказ на содержание и ремонт жилья, заключает договоры с производителями работ и  потребителями услуг, обеспечивает контроль за проведением и сдачей выполненных работ. Городские жилищно-эксплуатационные организации проводят работы по содержанию и ремонту городского жилищного  фонда, а также фонда других форм собственности в соответствии с  договорными обязательствами.

Государственные унитарные  производственные организации. Управляющие  компании представляют собой негосударственные  и немуниципальные организации, имеющие разнообразный статус, в  том числе частной фирмы, но выполняющие  функции заказчика по договору с городом или с негосударственными структурами на содержание жилищного фонда. Фирмы – производители ремонтно-эксплуатационных работ и услуг – выполняют работы преимущественно в немуниципальном секторе города.

Основу хозяйственных  взаимоотношений в данной системе  составляют договорные обязательства, размещаемые на конкурентных началах.

Администрация города определяет стратегические направления развития жилищного сектора города, разрабатывает  и принимает программу реформирования жилищного хозяйства, формирует  службу заказчика и регулирует централизованные финансовые потоки, направляемые в  данную сферу деятельности. Городская (или районные в крупных городах) служба заказчика организует конкурсный набор подрядчиков на проведение работ по содержанию и ремонту  городского жилищного фонда. Финансирование этих работ осуществляется из двух основных источников: плата потребителей за содержание и ремонт жилья и  предоставленные услуги, а также  дотации из городского бюджета, направляемые через службу заказчика подрядным  жилищным организациям в связи с  низкими тарифами для населения.

Жилищный фонд других форм собственности эксплуатируется  на основе прямых договоров между  коллективными или частными собственниками зданий и подрядными ремонтно-строительными  фирмами или городскими жилищно-эксплуатационными  организациями. Расширение альтернативного  городского жилищного сектора приводит к необходимости возникновения  управляющих компаний, которые принимают  на себя ответственность за эксплуатацию зданий, находящихся в частной  или коллективной собственности. Они  могут выступать в качестве альтернативных заказчиков или привлекать к выполнению работ отдельных работников на контрактной  основе и т. п. При этом частные  и коллективные владельцы жилого фонда непосредственно рассчитываются либо прямо с производителями, либо с управляющими фирмами.

Организация управления эксплуатацией  жилищного фонда города на договорных и конкурентных началах должна повысить качество обслуживания зданий и наладить нормальные экономические взаимоотношения  между всеми участниками хозяйственного процесса. В конечном счете она  будет выгодна всем сторонам, так  как снимет значительную часть забот  с администрации, создаст условия  для экономического развития подрядных  организаций и позволит повысить качество предоставляемых работ  и услуг для потребителей.

Но создание эффективной  системы управления эксплуатацией  жилищного фонда города связано  с необходимостью решения целого ряда задач. Рассмотрим важнейшие из них.

Разделение функций заказчика  и подрядчика в процессе эксплуатации жилищного фонда направлено на обеспечение  экономической заинтересованности исполнителей в результатах своей  деятельности и на повышение качества обслуживания жилья. В то же время  необходимо заметить, что система  «заказчик-подрядчик» не является чем-то принципиально новым. Она широко известна как в нашей стране, так  и за рубежом./4/

Применительно к жилищному  сектору:

 Задача заключается  в рациональном разделении функций  между участниками данного процесса, в обосновании муниципального  заказа на эксплуатацию жилья,  в подборе рациональных форм  и методов организации конкурсного  подбора подрядчиков, в определении  адекватных форм контроля за  деятельностью жилищно-эксплуатационных  организаций. Это тем более  важно, что в течение длительного  времени данные функции совмещались  в ведомственном органе управления  жилищным хозяйством города и  жилищный сектор не имеет пока  достаточного опыта по организации  процесса эксплуатации жилья в условиях разделения управленческих и хозяйственных функций. Опыт первых лет реформирования жилищной сферы, в том числе попытки разделения управленческих и хозяйственных функций, неоднозначен и в ряде случаев даже негативен. Но это обстоятельство не означает ошибочность направления по развитию договорных и конкурентных начал в жилищном секторе города. В то же время вполне очевидно, что организация конкурсных процедур и принятие на себя договорных обязательств требует тщательной подготовительной работы, а также соответствующего ресурсного обеспечения: финансового, материально- технического и кадрового. Так, в Санкт-Петербурге начиная с 1997 г. проводились конкурсы на эксплуатацию жилищного фонда. Основным критерием отбора подрядчиков служил показатель минимальной цены за проведение установленного объема работ при отсутствии четких ограничений по содержанию и качеству проведения работ. Победу в конкурсах в большинстве случаев одерживали городские жилищные организации, которые и до этого эксплуатировали данный жилищный фонд. Они соглашались на предложенные условия проведения работ по любой минимальной стоимости, без анализа возможности их выполнения. Ремонтно-эксплуатационные предприятия других форм собственности не могли принять такие условия и выбывали из борьбы. В результате ситуация по эксплуатации жилья в городе практически не изменилась и замены действующих монопольных структур в жилищном секторе не произошло, а снижение реального объема бюджетного финансирования привело к существенному ухудшению деятельности жилищной системы. В итоге руководство города приняло решение вновь вернуться к функционированию жилищной системы как единого комплекса без разделения функций подрядчика и заказчика в части эксплуатации жилищного фонда.

Подрядная деятельность сохранилась  только в части проведения работ  по капремонту, модернизации и реконструкции.

Взаимоотношения между собственником  и производителем работ должны строится только на договорной основе. Исключение могут составлять аварийно-диспетчерские  и некоторые другие особые виды работ  обеспечивающего и контрольного характера, которые трудно или невозможно нормировать и включать в муниципальный  заказ.

Новый этап в развитии договорных отношений предполагает переход  от проведения формальных процедур к  заключению договоров организаций  жилищного хозяйства с органами городского управления и потребителями  на основе сочетания прав, обязанностей и ответственности всех участников договорных отношений.

Документы, регулирующие договорные взаимоотношения, должны предусматривать  защиту интересов потребителей, независимость  и ответственность производителей работ и услуг, эффективную регулирующую роль городской администрации. В  настоящее время имеется необходимая правовая база для развития договорных отношений. Органы самоуправления в городах имеют право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, принимать и исполнять местный бюджет, включая вопросы управления и финансирования эксплуатации жилищного фонда.

Гражданский кодекс Российской Федерации четко определил нормы, регулирующие права собственности, договор найма жилого помещения, принципы договорных отношений органов  местного самоуправления, хозяйствующих  субъектов и потребителей.

Государственным комитетом  по жилищной и строительной политике (Госстроем РФ) разработан пакет  нормативно-методических материалов по реализации концепций реформы жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время обосновывается стратегия реформирования и развития жилищной сферы на среднесрочную и долгосрочную перспективу. В этих документах подчеркивается экономических эксплуатации, необходимость взаимоотношений определяется между порядком  формирования всеми выделения договорных сторонами бюджетных процесса средств преимущественно на конкурсной основе, предусматривается формирование и развитие конкурентных начал в данном секторе хозяйствования.

Таким образом, действующая  нормативно-правовая база определяет в основном дальнейшее развитие договорных отношений, расширение конкурентных начал  в проведении работ и предоставлении услуг потребителям.

Но развитие системы договорных и конкурентных отношений в жилищном хозяйстве требует изменения  самих подходов к организации  этих процессов.

Необходимо развитие и  совершенствование формы и содержания договоров на обслуживание жилья  и поставку коммунальных услуг. В  обязательном порядке в них должны содержаться показатели качества обслуживания и порядок оплаты услуг, санкции  за нарушение договорных условий  как к подрядчикам, так и к  заказчикам, а также права и  обязанности потребителей. Кроме  того, должна быть разработана система  правовой и административной ответственности  заказчика, предприятий-производителей работ и населения за нарушение  договорных обязательств по объему и  качеству предоставляемых услуг  и их оплате.

Важнейшей функцией службы заказчика является обеспечение  надлежащего содержания и ремонта  жилищного фонда при наименьших затратах. Для реализации этих функций  служба заказчика заключает договоры на обслуживание жилищного фонда  с подрядчиками, контролирует ход  выполнения договорных обязательств и  принимает выполненные работы.

Подбор подрядчиков проводится на конкурсной основе. Оплату работ  по договору подряда служба заказчика  осуществляет путем аккумуляции  на своем счету платежей населения  и прочих потребителей жилищно-коммунальных услуг, а также дотаций из городского бюджета на содержание жилищного  хозяйства. Служба заказчика может  иметь различный правовой статус: учреждение или муниципальное (государственное) унитарное предприятие, частное  предприятие или акционерное  общество. Она может формировать  собственные управленческие, контрольные  и хозяйственные подразделения  и выступать в форме управляющих  компании. При этом осуществляется передача функции управления жилищным фондом частным компаниям с правом доверительного управления собственностью (траст). В этом случае фирма осуществляет текущее управление и обслуживание жилищного фонда независимо от формы  собственности. Владелец фонда принимает  эти услуги и выплачивает фирме вознаграждение в соответствии с договором. Такой вид управления широко распространен за рубежом и может использоваться в условиях России в процессе управления эксплуатацией коллективного и частного жилищного фонда, так как далеко не все владельцы жилья могут выступать в роли эффективных управленцев и непосредственно вступать в договорные взаимоотношения с производителями работ. Конечно, при этом происходит отчуждение средств, направляемых на выполнение функций управления, но эти потери могут с лихвой компенсироваться за счет повышения эффективности управленческих функций, выполняемых более профессионально. Но в любом случае у владельцев жилья есть выбор в отношении целесообразности подключения управляющих компаний, и этот выбор они должны реализовать с позиций эффективности и целесообразности.

Частные фирмы по управлению собственностью в будущем могут  составить серьезную конкуренцию  муниципальным (государственным) службам  заказчика. Помимо выполнения традиционных функций эти фирмы могут предоставлять  владельцам и жильцам риэлтерские  услуги, уход за квартирой и ее охрану в отсутствие хозяина, сбор и хранение корреспонденции и т. п.

Важной формой развития жилищной системы является расширение коллективных форм владения жилищным фондом. Массовая приватизация квартир в многоэтажных домах определила потребность более  эффективного управления этой собственностью, которая в настоящий момент представляет не очень удачное сочетание частной  собственности квартир и государственной  или муниципальной собственности  дома в целом. Чаще всего приватизирована  только часть квартир в таких  домах, а остальные квартиры остаются в собственности города. Зарубежный и отечественный опыт эффективной эксплуатации таких зданий свидетельствует о целесообразности объединения владельцев жилья для выражения и защиты своих интересов. Материальной формой такого объединения становится кондоминиум, а организационно-правовой формой – товарищество собственников жилья. В соответствии с российским законодательством собственников жилья»), под(Федеральный закон кондоминиумом «О товариществах понимается комплекс недвижимого имущества, включающего земельный участок, расположенное на нем здание и другие объекты, в котором находятся помещения в собственности физических или юридических лиц, а общее имущество (места общего пользования здания и участок с прочими постройками) находится в долевой собственности владельцев жилья.

Управление кондоминиумом  может осуществляться непосредственно  домовладельцем, муниципальной службой  заказчика или товариществом  собственников жилья (ТСЖ). В свою очередь ТСЖ – это юридическое  лицо, представляющее объединение домовладельцев для совместного управления и  эксплуатации дома.

Оно является некоммерческой организацией, задача которого заключается  не в получении прибыли, а в  содержании объектов кондоминиума в  соответствии с нормативными требованиями и пожеланиями участников товарищества. Товарищество собственников жилья  имеет право выступать как  коллективный собственник. Членом ТСЖ  может быть любое физическое или  юридическое лицо, которому на праве  собственности принадлежит жилое  или нежилое помещение в доме. Решение об организации ТСЖ принимается  на общем собрании домовладельцев большинством голосов. Преимущества совместного  использования кондоминиума и образования  ТСЖ основаны на эффективном управлении собственностью по сравнению с системой государственного (муниципального) управления жилищным фондом города.