Податковий контроль

На зв'язок фінансового контролю і контрольної функції фінансів вказував і І. А. Бєлобжецький, підкреслюючи, що фінансово-господарський контроль виступає як результат практичного використання державою контрольної функції фінансів, тобто внутрішньо властивої їм ознаки –  можливості служити засобом контролю за виробництвом, розподілом сукупного суспільного продукту та національного доходу¹⁰. Безпосередньо ж під фінансово-господарським контролем вчений розумів систему нагляду наділених контрольними функціями державних органів і громадських організацій за фінансово-господарською діяльністю з метою об'єктивної оцінки економічної ефективності цієї діяльності, встановлення законності, ефективності, доцільності господарських і фінансових операцій, збереженні соціалістичної власності, виявлення внутрішньогосподарських резервів підвищення ефективності виробництва з метою збільшення доходів державного бюджету¹¹. 

Наведені визначення фінансового  контролю відбивали за своєю сутністю принципи планової радянської економіки. Будучи за радянських часів власником  усіх підприємств держава автоматично залишала за собою право власності на всі вироблені ними товари, а також на чистий доход суспільства, що виступав у формі чистого доходу окремих підприємств. У руках держави й під її контролем знаходилася і система розподілу й перерозподілу економічних результатів суб'єктів господарювання. Тому в той період основна увага зосереджувалася на контролі за видатками бюджету. Основний акцент у досягненні мети покриття державних видатків робився на своєчасному й повному використанні коштів державного бюджету на заплановані потреби підприємств. Що ж стосується доходів бюджету, то вони, внаслідок відсутності у підприємств самостійності, а, значить, і заінтересованості в накопиченні коштів, збиралися фактично безперешкодно.

Перехід від адміністративних засад в управлінні економікою до ринкових змістили цей акцент. Поряд з державою в Україні з'явилися й інші власники, які зосередили у своїх руках матеріальні та грошові ресурси й були заінтересовані в їх накопиченні і збільшенні. При цьому обсяг господарської діяльності держави відчутно зменшився, істотно знизилася й питома вага її власності. За таких умов держава вже виявилася нездатною забезпечити реалізацію більшості державних програм у політичній, економічній і соціальній сферах за рахунок тільки тих доходів, що надходили від використання незначної за обсягом державної власності. Одночасно змінилися характер і зміст перерозподілу виробленого суспільного продукту, який став здійснюватися не шляхом перерозподілу прибутку, одержуваного державними підприємствами (як це було в період соціалістичного розвитку), а через податкові вилучення. Усе це зумовило необхідність перегляду чинної системи державного управління фінансовою складовою національної економіки й державного контролю за фінансовими потоками, які є кровоносною системою будь-якої держави, органічною її частиною. Влучною в цьому контексті є теза Е. О. Вознесенського про те, що контрольні функції в суспільстві дуже різноманітні, причому сфера їхнього поширення при переході від однієї формації до іншої постійно розширюється, міняються задачі контролю, його класовий зміст, організаційні форми здійснення внаслідок причин економічного, політичного і соціального характеру¹².

Дійсно з переходом до ринкової економіки змінюється мета, завдання фінансового контролю, його зміст і сфера застосування. Саме з цих позицій при визначенні останнього акценти вчених вже декілька зміщуються. Так,     В. М. Родіонова фінансовий контроль визначає як сукупність дій і операцій щодо перевірки фінансових і пов'язаних з ними питань діяльності суб'єктів господарювання і управління з застосуванням специфічних форм і методів його організації¹³. Заслуговує на увагу запропоноване визначення фінансового контролю Л. А. Савченко. Зокрема, вчена останній розуміє: «як  діяльність державних органів і недержавних організацій, наділених відповідними повноваженнями, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни, раціональності в ході мобілізації, розподілу і використання фінансових ресурсів держави»¹⁴.

Звертаючись до висловлених у сучасній юридичній літературі думок учених¹⁵ про визначення фінансового контролю, можна виділити три основні положення, які дозволяють визначити сутність цього явища:

1) це суворо регламентована діяльність  спеціально створених контролюючих органів за дотриманням фінансового законодавства та фінансової дисципліни всіх економічних суб'єктів у процесі збирання, розподілу  й використання грошових фондів держави і муніципальних утворень;

2) виступає складовою частиною  державного управління, є засобом  та інструментом реалізації політики держави;

3) метою є досягнення як законності, так і правопорядка в фінансовій  сфері.

У 1977 році на Конгресі Міжнародної  організації вищих органів фінансового  контролю була прийнята Лімська декларація керівних принципів контролю, в якій узагальнено досвід їх діяльності. Ст. 1 закріплює, що організація контролю є обов’язковим елементом управління суспільними фінансовими коштами, оскільки таке управління тягне за собою відповідальність перед суспільством; підкреслюється, що контроль – це не самоціль, а невідємна частина системи регулювання, метою якої є виявлення відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних ресурсів  на найбільш ранній стадії для того, щоб мати можливість вжити коригуючи заходів, а в окремих випадках – притягнути до відповідальності. Тобто, з цього випливає прямий зв'язок з управлінням.   Також слід зазначити, що цією Декларацією закріплено і систему принципів фінансового контролю, а саме:

• незалежність фінансового контролю як невід'ємного атрибута демократії й обов'язкового елемента управління фінансовими ресурсами;
• законодавче закріплення незалежності органів фінансового контролю;
• визначення необхідності попереднього контролю й контролю за фактичними результатами;
• наявність внутрішнього та зовнішнього контролю як обов'язкової умови існування фінансового контролю;
• гласність і відкритість контрольних органів з обов'язковою вимогою збереження комерційної та іншої таємниці, що захищається законом.

Ці принципи надалі дістали  закріплення у національних законодавствах країн Європи, в тому числі й України. 8 червня 2001 р. у Києві керівники вищих органів фінансового контролю держав—учасниць СНД на основі Лімської декларації прийняли Декларацію про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав—учасниць Співдружності Незалежних Держав. До принципів, на яких будується діяльність вищих органів фінансового контролю, Декларація зарахувала законність, незалежність, об'єктивність, компетентність, оперативність, доказовість, гласність, дотримання професійної етики.

На сьогодні на законодавчому рівні  відсутнє загальне визначення як фінансового  контролю, так і системи органів, що його здійснюють (внесено низку законопроектів: №1131-1 від 30.08.2002, № 6154 від 24.02.2003).

Суб'єкт фін контроля – це державні органи, установи та організації, їх структурні підрозділи, органи місцевого самоврядування, а також окремі особи, які відповідно до чинного законодавства наділені контрольними функціями щодо: формування публічних грошових фондів; їх розподілу та використання; управління державним чи комунальним майном. На сьогодні ні законодавство, ні наука не виділяє чіткий перелік таких суб’єктів.

У стандартах держ фін контролю за використанням бюджет коштів, державного і комунального майна (наказ ГКРУ № 168) з метою їх однакового розуміння закріплю термін «суб’єкти державного фінансового контролю» -  міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи, які наділені  повноваженнями на здійснення фінансового контролю, їх самостійні контрольно-ревізійні підрозділи.

Вважаю, що суб’єктів  фінансового контролю слід поділити на дві групи:

1. Контролюючі суб’єкти:

а) органи загальної компетенції: (ВРУ, Президент України, Рада національної безпеки й оборони, КМУ, Міністерство фінансів, Фонд Державного майна, Міністерство економіки, праці та соціальної політики, Держ комітет статистики, Антимонопольний комітет, ВР і Рада міністрів АРК, органи місцевого самоврядування, та ін.., тобто ті, які поряд з виконанням інших функцій наділені контрольними повноваженнями). Контрольна функція для них є другорядною.

б) спеціальні контролюючи суб’єкти:  РП, ДПС, НБУ, Митна служба, Держ казнач служба, Держ фін інспекція, Аудиторська палата, Держ комітет фінан моніторингу, Держ коміс з регулювання ринків фін послуг (здійснює, згідно із законами України, державне регулювання і нагляд за діяльністю страхових компаній та страхових брокерів, установ накопичувального пенсійного забезпечення, довірчих товариств, кредитних спілок, лізингових та факторингових компаній, кредитно-гарантійних установ, ломбардів, інших учасників ринків фінансових послуг (окрім банків, професійних учасників фондового ринку, інститутів спільного інвестування щодо їх діяльності на фондовому ринку, фінансових установ, які мають статус міжурядових міжнародних організацій, Державного казначейства України й державних цільових фондів). Ця Комісія:

- забезпечує контроль за достовірністю інформації, яку надають учасники ринків фінансових послуг;

- здійснює контроль за платоспроможністю  страховиків відповідно до взятих ними страхових зобов'язань перед страхувальниками;

- проводить самостійно  чи разом з іншими уповноваженими органами виїзні та безвиїзні перевірки діяльності фінансових установ;

- установлює порядок  та умови вживання заходів  впливу згідно із законом;

- надсилає фінансовим  установам і саморегулювальним  організаціям обов'язкові до виконання розпорядження щодо усунення порушень законодавства про фінансові послуги та вимагає надання необхідних документів та ін..

2) Підконтрольний суб’єкт – це підприємства, установи, організації, держ органи та органи місцевого самоврядування, їх структурні підрозділи, що беруть участь у формуванні, розподілі та використанні публічних фондів коштів, управлінні державним чи комунальним майном.

Слід звернути увагу на доцільність  відмежування поняття «підконтрольний  суб'єкт» від об'єкта та предмета контролю (Еріашвілі вважає що це не приниципово).

Об'єкт – це фінансова та пов’язана з нею господарська діяльність підконтрольних суб’єктів, стан їх внутрішнього контролю, на яку спрямовуються дії контролюючих суб’єктів, публічні та місцеві фінанси, майно, що належить державі чи органам місцевого самоврядування.

Предмет -  це окремі аспекти фінансової і пов’язаної з нею господарської діяльності підконтрольних суб’єктів, фінансові, бухгалтерські документи.

2. Види фінансового  контролю.

I. Залежно  від суб'єктів контролю:

1. Державний фінансовий контроль здійснюють органи державної влади, насамперед законодавчої й виконавчої; він спрямований на об'єкти, що підлягають контролю незалежно від їх відомчого підпорядкування.

- загальнодержавний:

- парламентський (ВРУ ст. 85 КУ, БК);

- інституційний (здійснення  зовнішнього фінансового контролю РП);

- президентський;

- адміністративний (КМУ,  міністерство фінансів та інші  державні органи, які наділені  контрольними повноваженнями та  безпосередньо контр органами  ДПС, Фін інспек тощо)

Державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці й аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінку викладають у звіті. Компетенцією проводити державний фінансовий аудит наділено органи Контрольно-ревізійної служби та Рахункову палату.

2. Відомчий фінансовий контроль здійснюють конкретні контрольно-ревізійні управління (відділи, групи) міністерств, відомств, державних комітетів та інших органів державного управління. Він спрямований на забезпечення законності та фінансової дисципліни як підпорядкованими підприємствами, установами, організаціями, так і всередині відомства. Робота контрольно-ревізійних підрозділів перебуває під наглядом Міністерства фінансів України. Не рідше ніж раз на рік міністерства й відомства інформують уряд держави про стан контрольно-ревізійної роботи. Основними завданнями відомчого фінансового контролю є контроль за виконанням державних завдань, економним витрачанням матеріальних і фінансових ресурсів, збереженням державної власності, правильністю ведення бухгалтерського обліку, станом контрольно-ревізійної роботи, боротьба з приписуванням, безгосподарністю, марнотратством і надмірностями.

3. Внутрішньогосподарський фінансовий контроль проводять економічні служби підприємств, установ, бухгалтерії, фінансові відділи, служби фінансового менеджменту та внутрішнього аудиту, відділи планування тощо). Він супроводжує повсякденну фінансово-господарську діяльність. Посадовою особою, яка безпосередньо відповідає за дотримання фінансової дисципліни й організовує проведення внутрішньогосподарського контролю, є головний бухгалтер. Разом із керівником підприємства він у встановлених законодавством випадках несе відповідальність за порушення фінансового законодавства, за правильність і повноту фінансових документів. Головний (старший) бухгалтер має право другого підпису на фінансових документах, що створює правові підстави для перерахування або зарахування коштів на відповідні рахунки або відпускання чи витрачання товарно-матеріальних цінностей

4. Муніципальний фінансовий контроль — вид недержавного фінансового контролю, який полягає в організації та здійсненні контролю за формуванням, розподілом і використанням коштів місцевого бюджету і комунального майна. Об'єктами контролю є підприємства, установи, організації, які сплачують платежі до місцевого бюджету, отримують і використовують його кошти, управляють комунальним майном, або якщо майно перебуває у них у повному господарському віданні. Суб'єктами є місцеві ради, їх виконавчі органи, створювані органами місцевого самоврядування контрольні комісії.

5. Недержавний  фінансовий контроль – вид фінансового контролю, спрямований як на забезпечення інтересів суб’єктів господарювання так і держави.

а) аудиторський – є  незалежним, професійним, здійснюють незалежні аудитори або аудиторські фірми, уповноважені суб'єктами господарювання на це;