Создание и развитие специализированных полицейских органов России в первой половине XVIII века

Содержание.

Введение.

1. Создание и развитие  специализированных полицейских  органов России в первой половине XVIII века……………………………………………………...4

2. Развитие полицейской  системы во второй половине XVIII века………….13

Заключение.

Список используемой литературы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

 

Совершенствование государственных и правовых институтов предполагает их развитие с учетом опыта, наработанного предшествующими поколениями. К сожалению, в теории и практике деятельности органов, осуществляющих борьбу с обще-уголовной преступностью, были периоды, когда желание организовать ее по-новому приводило к отрицанию значительного объема исторически накопленного положительного опыта. Хотелось бы обратить внимание на то, что не следует предавать забвению отечественный исторический опыт борьбы с преступностью, так как в оперативно-розыскной деятельности новое - это зачастую хорошо забытое старое.             Тема деятельности полиции была и остается актуальной для любого периода отечественной истории, такова природа Российского государства. Рост уголовной преступности и неудовлетворительные итоги борьбы с ней свидетельствуют о том, что один из основных административно-исполнительных органов государства в сфере поддержания правопорядка – полиция - уходит из правового поля органов местного управления и теряет связь с обществом и его институтами, что создает вакуум вокруг неё и ведет к правовому нигилизму. Гражданская активность в сфере охраны общественного порядка практически, сведена на нет, что вольно или невольно превратило правоохранительную деятельность в сугубо ведомственную задачу и обязанность соответствующих государственных органов.

 

1. Создание и  развитие специализированных полицейских  органов России в первой половине XVIII века

 

«Общество нуждается, прежде всего, в безопасности, зная о том, что прочие цели не могут быть достигнуты, пока эта первая, необходимая цель не будет осуществлена», – писал известный русский ученый-полицеист А.С. Оскольский. Да и большинство государствоведов разных стран и времен видели причину возникновения и суть государства именно в его «полицейской функции». История доказывает: граждане (подданные) могут многое простить руководителям государства – злоупотребление властью, любовь к роскоши, косноязычие и даже казнокрадство. Но никогда не прощают отсутствия в стране общественного порядка, наличия угрозы их жизни и собственности. Г.Флоровский считает, что «...Полицейское государство есть не только и даже не столько внешняя, сколько внутренняя реальность. Не столько строй, сколько стиль жизни. Не только политическая теория, но и религиозная установка». Полицеизм, по мнению Флоровского, «есть замысел построить и регулярно сочинять всю жизнь народа и страны, всю жизнь каждого отдельного обывателя ради его собственной и ради общей пользы или общего блага. Полицейский пафос есть пафос учредительный и попечительный». Западные исследователи антирусского направления (в частности, Р. Пайпс) характеризуют Россию как «полицейское государство», другие используют термин «думская монархия». В настоящее время в историографии исследователями употребляется термин «неоабсолютизм». Полицейская функция возникла одновременно с появлением государства. Уже в первых государственных образованиях восточных славян (VI-VIII века), позднее в Киевской Руси, функции полиции выполнялись дружиной князя. По мере развития государства полицейские функции в той или иной мере реализовывали посадники, волостели, тысяцкие, сотские, старосты, вирники и т.д. Однако эта деятельность не была их основой обязанностью и совмещалась с другим родом деятельности.

 Понятие “полиция”  происходит от греческого “politeia” (“polis” - город), обозначающем городское  государственное устройство и  управление. Заимствованное римлянами, оно утверждается в последствии  в юридическом лексиконе европейских  государств. Уже из немецкого Петр I переносит этот термин в русский язык. 1 “Полицией” в то время считалась любая деятельность государственных органов по вопросам светского управления: издание законов, обеспечение безопасности, забота о повышении благосостояния народа, надзор за противопожарной безопасностью, отправлением религиозных культов и пр. С начала XVIII века стали появляться регулярные полицейские формирования. В 1702 году органы губного самоуправления были упразднены. Их функции перешли к воеводам. После образования в 1710 г. губерний полицейские функции были возложены в числе других на губернаторов. По воеводскому наказу 1719 г. они должными были заботиться об охране прав и безопасности местных жителей, преследовать «гулящих людей», заботиться об исправности дорог, блюсти правильность мер и весов. Эти функции воевода разделял с земскими комиссарами. Помимо всего прочего на них возлагалось наблюдение за исправностью и безопасностью путей сообщения и постоялых дворов, преследовать беглых и разбойников, содействовать отправлению правосудия, а также заботиться о нравственности и религиозности обывателей. В городах полицейские функции входили в компетенцию магистратов - учрежденных Петром I органов государственного самоуправления. В 1715 году в Петербурге учреждается Полицмейстерская канцелярия, а три года спустя вводится должность генерал-полицмейстера, соответствующая пятому классу “Табели о рангах”. В 1722 году Полицмейстерская канцелярия учреждается и в Москве под начальством обер-полицмейстера. Указ о создании Полицмейстерской канцелярии в Петербурге нам не известно. На службу в полицию, как правило, направлялись в принудительном порядке из других учреждений, которые не желали расставаться с опытными чиновниками и служителями. Поэтому чуть ли не по каждому канцеляристу и солдату Сенат издавал указ. Полицмейстерская канцелярия по своей структуре напоминала коллегии, т.е. во главе канцелярии стояло присутствие из двух и более человек, которые назывались судьями, или присутственными чинами. О составе присутствия и количестве судей Полицмейстерской канцелярии можно судить по тому, что «доношения», рапорты и распоряжения от имени канцелярии после генерал-полицмейстера часто подписывали еще 2 – 3 офицера (майор и 1 – 2 капитана) или только эти офицеры в присутствии генерал-полицмейстера. Следовательно, генерал-полицмейстер юридически был не начальником, а председателем (или, как тогда называли, президентом) присутствия Полицмейстерской канцелярии. В одном из указов говорится, что за упущения в делах Полицмейстерской канцелярии виновны генерал-полицмейстер и присутственные члены. Фактически же военная организация полиции делала генерал-полицмейстера по сути единоначальником, в отличие от президентов иных коллегиальных органов. Члены присутствия съезжались в 6 – 8 часов утра в канцелярию на заседание («собрание»), которое обычно продолжалось до 2 – 3 часов дня. На заседании председательствовал генерал-полицмейстер, а в его отсутствие – старший по чину судья. По докладу секретаря обсуждались сначала государственные, а потом частные дела, по которым выносились решения («приговоры»). Ближайший помощник генерал-полицмейстера – полицмейстер (в Табели о рангах «полицмейстер в резиденции»), по сути, непосредственно руководил петербургской полицией, в то время как генерал-полицмейстер должен был возглавить полицию во всем государстве. До 1722 года регулярная полиция в России было только в Петербурге. Первое самостоятельное учреждение регулярной полиции называлось Петербургской полицмейстерской канцелярией. Однако Петербургскую полицмейстерскую канцелярию, и особенно ее главу – генерал-полицмейстера, не следует считать органами местного управления. Во-первых, в Регламенте Главного магистрата высказывалась мысль, что полиция должна быть «особливым» органом государственного управления, единым для всей страны. Законодатель, безусловно, хотел создать регулярные полицейские учреждения во всех городах России, но осуществить это ему сразу не удавалось в силу ряда причин (военная обстановка, финансовые затруднения). Во-вторых, петербургская полиция при Петре I не подчинялась Петербургскому генерал-полицмейстеру и другим органам местного управления. Генерал-полицмейстер и Полицмейстерская канцелярия, так же как и коллегии, непосредственно подчинялись Сенату. В-третьих, приставка «генерал» давалась штатским должностным лицам, как правило, занимавшим высокое положение в системе центральных органов государства. В-четвертых, генерал-полицмейстер публиковал царские указы по полицейскому управлению в государстве в целом, а такое право имели только должностные лица, занимавшие высшие должности в центральных органах государства. Таким образом, генерал-полицмейстер и его канцелярию уже с 1718 года являлись органами центрального управления, но до создания регулярной полиции в других городах они управляли в основном полицией Петербурга. 17 января 1722 года Петр I указал: «На Москве чтоб переменным быть солдатом для крепости караулов», а 19 января поднес москвичам «гостинец» (по выражению И.И. Голикова), издав Указ Сенату: «Учинить в Москве обер-полицмейстера, который должен депенденцию иметь от генерал-полицмейстера». В другом Указе в тот же день генерал-полицмейстеру предписывалось немедленно подобрать две или три кандидатуры, из которых Сенат мог бы выбрать обер-полицмейстера. Не дожидаясь, когда будут представлены альтернативные кандидатуры, Петр I, возвращаясь из Преображенского в Москву, 11 апреля 1722 года назначил обер-полицмейстером полковника М.Т. Грекова. Генерал-полицмейстер только 4 августа в доношении Сенату назвал шесть кандидатов на эту должность: 3 полковников, 1 майора, 2 гвардии капитанов. 9 июня 1722 года император дал Инструкцию обер-полицмейстеру, где подробно определялась компетенция московской полиции. В Инструкции предписывалось «канцелярских и прочих служителей взять у прежних командиров, кому оное полицейское смотрение и правление в Москве поручено было». В основу организации регулярной полиции в Москве тоже был положен принцип коллегиальности. Московская полицмейстерская канцелярия руководствовалась Генеральным регламентом. Обер-полицмейстер, как и генерал-полицмейстер, был фактически начальником полиции. При несогласии с мнением обер-полицмейстера его заместителя дело все равно должно было решаться по мнению первого, ибо по Генеральному регламенту при равенстве голосов в присутствии перевес был на стороне председателя. С учреждением Московской полицмейстерской канцелярии Петербургская канцелярия стала называться Главной. Именовалась она также Государственной полицмейстерской канцелярией. Главная полицмейстерская канцелярия постоянно требовала от московской полиции отчеты о ее деятельности, о поступлении и расходовании денежных средств, о содержании колодников, направляла ей указы и распоряжения, утверждала приговоры о ссылке и смертной казни, вынесенные Московской полицмейстерской канцелярией, заботилась о ее штатах, грозила обер-полицмейстеру карами за волокиту и неисправление предписаний и т.п. 2 Регламент Главного магистрата 1721 года учредил регулярную полицию. Петр I в нем достаточно широко очертил задачи полицейских органов: полиция способствует осуществлению прав правосудия; рождает добрые порядки; обеспечивает всем безопасность от разбойников, воров и прочее, «непорядочное и непотребное житье отгоняет», принуждает каждого к труду и честному промыслу; надзирает за домостроительством и содержанием в частоте улиц и дорог; обеспечивает санитарную безопасность; запрещает излишества в расходах; занимается призрением нищих, больных, увечных; защищает «вдов, силых и чужестранных», воспитывает юношей «в целомудренной чистоте честных науках». В регламенте отмечается, что «… полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальных подпор человеческой безопасности и удобности». После смерти Петра I Главный магистрат был упразднен, а органы городского самоуправления стали подчиняться губернаторам и воеводам, взявшим на себя отправление основных полицейских функций. Штат Санкт-Петербургской полиции состоял из 10 офицеров, 20 унтер-офицеров и 160 солдат. Жалование полицейские чины получали наравне с военнослужащими. В помощь полиции определялись караульщики, в обязанность которым вменялось ходить ночью по улицам с трещотками и ловить воров. Кроме ночных караульщиков полиция назначала на каждой улице старосту и десятских. Кроме сотрудников полиции в XVIII веке к охране общественного порядка, в частности, поимке разбойников, воров и вообще всех “лихих” людей, привлекались и воинские команды. В 1732 году в штат петербургской полиции введена должность обер-полицмейстера, образована канцелярия, состоявшая из советников, секретаря, роты драгунов для разъездов. В 1733 году в 23 губерниях и городах были созданы полицмейстерские конторы, возглавляемые полицмейстерами из офицеров данного гарнизона. Каждому полицмейстеру были приданы небольшие команды и канцелярские служители. Компетенция полицейских контор была весьма узкой, т.к. многие полицейские функции остались в ведении губернаторов и воевод. Местная полиция должна была наблюдать за внешним порядком и «благочинием» в городе. До 1733 года регулярная полиция существовала только в обеих столицах, а затем появляется еще в 23 городах Империи, где полицмейстером, в зависимости от значимости города, назначался капитан или поручик, руководивший унтер-офицером, капралом, десятком рядовых и двумя канцелярскими служителями.

При Петре I в качестве специального органа политической полиции выступает Преображенский приказ. Возник он в 1686 году в подмосковном селе Преображенском для управления Преображенским и Семеновским полками. С 1695 года приказ ведает охраной порядка в Москве и (с 1697 года, после стрелецкого бунта) расследованием особо важных судебных дел. Руководил приказом князь-кесарь Федор Юрьевич Ромодановский. По свидетельству современников, Ромодановский был страшным человеком, перед которым трепетало все и вся. Приказ состоял из двух дьяков и 5-8 подъячих. Для производства арестов, обысков и других действий использовались солдаты и офицеры Преображенского и Семеновского полков. Наряду с Преображенским приказом в России существовали майорские канцелярии (просуществовали до 1723 года), которые возникали вследствие дачи Петром I особых личных поручений приближенным особам, чаще всего гвардейским офицерам в майорском чине. В 1718 году создается новая структура, занимающаяся политическим сыском - Тайная канцелярия. История этого учреждения связана с расследованием дела о бегстве наследника за границу. Размещалась канцелярия в Петропавловской крепости, руководил ей П.А. Толстой, добившийся высокого доверия императора возвращением царевича Алексея из-за границы на Родину.

Таким образом, в России существовало несколько учреждений, специализирующихся на политическом сыске. Сфера их деятельности разграничивалась территориально: Тайная канцелярия вела дела о политических преступлениях, совершавшихся в Петербурге и окрестностях, Преображенский приказ - дела, поступающие из других регионов России. После ликвидации Тайной канцелярии (1726 г.) и Преображенского приказа (1729 г.) политический сыск в стране осуществляли Верховный тайный совет и Сенат. Однако вскоре этот порядок изменился. Императрица Анна Иоановна, племянница Петра I, в 1731 году для расследования политических дел учреждает особую канцелярию.3 В дальнейшем она стала называться Канцелярией тайных розыскных дел. Ее начальником становится бывший министр петровской тайной полиции генерал Андрей Иванович Ушаков. Начинал он свою службу в Преображенском полку. Затем вел рекрутские дела. Руководителем политического сыска Ушаков был с 1731 года и до самой смерти (1747 г.). К тому времени служба давно миновала период становления и была способна на проведение сложных операций, в том числе и с использованием агентуры, набиравшейся в том числе из преступников, приговоренных к достаточно строгим мерам наказания. Канцелярия тайных розыскных дел просуществовала до 1762 года и была упразднена Петром III. Очень не любивший свою тетку Елизавету Петровну, он ломал все созданное предшественницей. Все дела и материалы канцелярии передавались Сенату. Но в действительности орган политического сыска не был ликвидирован. Просто вместо канцелярии при Сенате была учреждена Тайная экспедиция. Главным розыскником при Петре III был генерал-адъютант барон Карл Унгер-Штернберг, а его помощником - петербургский генерал-полицмейстер Николай Андреевич Корф.4 Законодательство России упоминает несколько видов доказательств. Первым по степени важности считалось собственное признание при условии его полноты, безоговорочности, доказательственности, сделанное только перед судом. Только в этом случае оно могло быть положено в основу приговора. Другими видами доказательств являлись показания свидетелей, а также официальные документы, частная переписка и присяга.

Итак, к середине XVIII века, несмотря на меры, предпринимаемые властью, во многих регионах страны специализированные полицейские органы отсутствуют (сельская полиция еще не существует вообще). Практика привлечения к полицейской службе офицеров и солдат городских гарнизонов продолжается. Ситуация, сложившаяся в правоохранительных органах, уже не соответствовала требованиям времени.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Развитие полицейской системы во второй половине XVIII века

полиция государственность правовой

Общая полиция в XVIII веке работала плохо, что и повлекло за собой коренную перестройку ее органов. Она была осуществлена в период царствования Екатерины II . В своем наказе 1767 года Екатерина определяла полицию как «установление, попечение которого все то принадлежит, что служит к сохранению благочиния в обществе».

В 1763 году были наконец-то утверждены полные штаты полиции в столицах. По штатному расписанию центральное полицейское управление возглавил генерал-полицмейстер. В присутствии Главной полицмейстерской канцелярии вводились три советника и один асессор. Во главе Московской полицмейстерской канцелярии был опять поставлен обер-полицмейстер, в нее входили также советник и асессор. В 1766 году в помощь генерал-полицмейстеру учреждался обер-полицмейстер в чине полковника. В Петербурге надзор за съезжими дворами был поручен особому премьер-майору.5 Основным нормативным документом, определявшим организацию, функции и компетенцию полиции, стало “Учреждение для управления губерний”. Согласно этому нормативному акту в каждом уезде создается сельская полиция в лице нижнего земского суда. Уездная полиция состояла из начальника - земского исправника или капитан-исправника - и 2-3 заседателей. Начальник сельской полиции выбирался местным дворянством и утверждался губернатором. В непосредственном подчинении нижнего земского суда находились сотские и десятские - полицейские служители, избираемые из крестьян. За плохое исполнение своих обязанностей руководство полицией могло подвергнуть их штрафу. Обязанности нижнего земского суда были многочисленными и разнообразными: следить за порядком и “благочинием” в уезде, исполнять решения вышестоящих властей, проводить предварительное следствие по уголовным делам. Кроме того, капитан-исправник нес ответственность за состояние дорог и мостов, противопожарную безопасность, ведение борьбы с эпидемиями и эпизоотиями, выполнял решения судебных органов, и дворянской опеки. Некоторые изменения претерпела и городская полиция. В городе полицейское управление поручалось городничему, который назначался Сенатом по представлению губернского совета. Подчинялся городничий губернскому правлению возглавлявшимся губернатором. В городах, в которых дислоцировался военный гарнизон, полицейские обязанности исполняли военнослужащие во главе с комендантом.6 В 1775 году в России проводится реформа местных органов управления: страна делится на губернии и уезды, применительно к которым и строится сеть полицейских учреждений.7 Эта реформа основное внимание уделила созданию административно-полицейского аппарата в уезде, и практически никак не коснулась городской полиции. Именно для решения этой проблемы в 1782 году издается “Устав благочиния или полицейский”, по которому в городах создавался новый полицейский орган - Управа благочиния.8 Во главе Управы в уездных городах стоял городничий, в губернских - полицмейстер. Начальнику полиции подчинялись два пристава: один - по уголовным, другой - по гражданским делам; и два ратмана (помощника), которые избирались на три года от горожан. Подчинялась Управа благочиния непосредственно губернскому правлению. По Уставу благочиния город делился на административно-полицейские части (200-700 дворов) по главе с частным приставом. В его распоряжении находились два полицейских сержанта или полицейская команда. В свою очередь части подразделялись на кварталы (50-100 дворов) во главе с квартальным надзирателем, руководившим всеми сторожами квартала, а также избираемыми на три года из местных жителей квартальными поручиками.9 На Управу благочиния возлагались и административно-хозяйственные функции: надзор за исправностью городских сооружений, чистотой улиц, контроль соблюдения паспортного режима, наблюдение за деятельностью общественных организаций.10

Дальнейшее развитие полиции было связано с кратким периодом царствования Павла I, к окончанию которого полиция российских городов стала строиться по образцу гатчинской полиции, а Управы благочиния ликвидируются. Вместо них были учреждены городские правления – ратгаузы, соединявшие в себе административно-полицейские, финансово-хозяйственные и частично судебные функции. При Павле I компетенция полиции расширяется посредством возложения на нее функций контроля за исправным несением службы чиновниками, исполнения ими предписаний властей. Для усиления эффективности работы полиции на губернаторов, комендантов, полицмейстеров возлагалась материальная ответственность за нераскрытые хищения и кражи государственного имущества.

В конце XVIII века петербургской и московской полицией руководил обер-полицмейстер. Территория города делилась на части, во главе которых стояли частные инспектора, и на кварталы - с унтер-частным инспектором и двумя квартальными комиссарами. Возглавлявший полицейскую часть частный пристав в случае совершения преступления на обслуживаемой им территории обязан был по собственной инициативе выяснять все обстоятельства дела. Функции политической полиции осуществляла Тайная экспедиция. Всеми ее делами ведал Степан Иванович Шешковский. По свидетельству современников, при проведении следствия он никому не делал послаблений: ни знатным дамам, ни простолюдинам. Любимыми орудиями Шешковского были розги и кнут. По приблизительному подсчету он лично высек не менее 2 тыс. человек. В начале своего существования Тайная экспедиция не располагала тайными агентами, но она активно практиковала засылку надежных людей (лазутчиков) на публичные сборища для подслушивания разговоров. Основные материалы для работы тайная полиция получала из доносов. Их содержание проверялось: вызывались и допрашивались свидетели, устраивались очные ставки, производились сопровождаемые обысками аресты. Конец XVIII века знаменателен созданием тайной агентуры - явлением для тех лет новым, но, как показало время, очень перспективным. Как и прежде инквизиционный процесс продолжает доминировать. Но телесные наказания уже практически не применяются. Но от подследственного прежде всего стали требовать раскаяния, превратившимся в высшую форму признания виновности под воздействием религиозного чувства. Следствие, особенно по политическим делам, протекало в обстановке большой секретности: у подследственных брались подписки о неразглашении ставших известными им следственных обстоятельств.

Полицейские кадры в XVIII веке готовились в основном в стенах кадетских корпусов. (Первый в России Сухопутный шляхетский кадетский корпус открыт в 1732 году в Санкт-Петербурге.) Следует подчеркнуть, что, к сожалению, далеко не все выпускники рассматривали перспективу своего становления в роли профессиональных полицейских как наиболее престижную. Большинство привлекала военная служба (почет, высокое материальное вознаграждение, более широкие возможности карьерного роста). На следующей ступени неформальной “Табели о рангах” будущих профессий находилась гражданская административно-управленческая деятельность. Полицейское поприще, как правило, замыкало список желанных приоритетов. В силу этого к руководству полицейскими органами в то время нередко приходили лица, “отторгнутые” армией и управленческими структурами (нарушители, лентяи, посредственности и пр.), или заслуженные, опытные, пользующиеся авторитетом за прошлые подвиги “инвалиды” (офицеры, не способные к продолжению службы вследствие ранения или болезни, вышедшие в отставку по достижении предельного возраста и т.д.). Кадетские корпуса обеспечивали своим питомцам разностороннее, по тем временам энциклопедическое, образование, превращавшее их в универсальных управленцев.