Характеристика государственного управления в дореформенный период в России

Государственный Совет был задуман как законодательный орган, разрабатывающий проекты законов, после утверждения императором получающих юридическую силу.

Членами Государственного Совета, которые назначались царем, были крупные чиновники и помещики общим числом от 40 до 80 человек. Председательствовал  в Государственном Совете сам монарх. В состав Совета входили пять департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства Польского. Данный департамент был создан после восстания 1830 - 1831 годов.

Государственным Советом проводились также и общие собрания. Вся документация велась канцелярией, возглавлявшейся государственным секретарем.

Однако впоследствии обсуждение в Государственном Совете стало носить формальный характер, а законопроекты обсуждались  в царской канцелярии. Причиной тому послужило восстание декабристов в 1825 году.

В самом начале XIX века, в 1802 году, Александр I предпринял попытку переложить на Сенат важные управленческие функции¹¹: Сенат объявили верховным учреждением империи, в компетенцию которого входили контроль над деятельностью коллегий и губернаторов, проведение ревизий в органах местного самоуправления посредством сбора и обобщения необходимых материалов, при необходимости передаваемых в компетентные органы. Помимо этого Сенат исполнял функции конституционного суда. Попытка утверждения Сената в качестве верховного учреждения оказалась неудачной. Теперь Сенат являлся высшим судебным учреждением России. Принимать государственные решения Сенат уже не мог и переставал свои заключения другим правительственным органом.

По структуре  Сенат представлял собой совокупность департаментов, в состав которых  включались несколько сенаторов, избираемых императором, и несколько генералов. Руководили департаментами обер-прокуроры. Число департаментов Сената к середине XIX века увеличилось до двенадцати.

Департаменты  Сената выполняли функции высших апелляционных инстанций для  губернских судов.

Характерными  чертами деятельности Сената являлись медлительность в принятии решений  и огромный наплыв дел. Сопровождалась работа взяточничеством и волокитой, покрытием нарушений законов чиновниками. В целом, его деятельность была неэффективной. Многочисленные попытки преобразования Сената не дали результата. 

Система центральных  органов отраслевого управления претерпела в этот период значительные изменения.

В первой половине XIX века произошло усиление централизации и бюрократизации государственного аппарата. Необходимое управление страной существующей системой не обеспечивалось. В начале XIX века в России  коллегии были заменены министерствами.

В 1802 году был опубликован царский манифест "Об учреждении министерств", в соответствии с которым было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Министерство внутренних дел и министерство народного просвещения вообще являлись нововведением в Российском государственном управлении. Министерство просвещения решало задачи идеологической обработки населения, воспитания народа в духе преданности царю, а также подготовки кадров для государственного аппарата. Министерству просвещения подчинялись академия наук, университеты, типографии, как частные, так и государственные, библиотеки и музеи; оно осуществляло цензуру над издаваемой литературой.

В 1811 году при  участии Сперанского был издан  закон "Общего учреждения министерств"¹². Этот закон завершил оформление министерской системы управления в России. Министрам вверялась исполнительная власть в России, подчинялись они непосредственно императору.

Министры и  их помощники, которые назывались "товарищи министра", избирались царем, другие высшие чиновники избирались императором  по представлениям министров, низшие чиновники  назначались министрами.

В Аппарат министерств  входили департаменты и канцелярии, возглавляемые директорами. Наиболее важные дела рассматривались Советом при министре - это был совещательный орган, включающий «товарищей министра» и директоров департаментов.

В XIX веке повсеместно увеличивалось число министерств и приравненных к ним учреждений. Были созданы: Министерство полиции, Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов, главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных исповеданий.

Существовало  также Государственное казначейство, к компетенции которого относились вопросы кассового исполнения государственного бюджета и выпуска казначейских билетов.

В течение этого  периода существовал также и  Синод, исполняющий функции высшего  органа управления делами православной церкви. Постепенно государство практически полностью подчинило себе церковь.

Создание министерств  способствовало оформлению нового органа - Комитета министров. Комитет министров  в 1812 году получил законодательное  оформление. В его составе вошли  министры и председатели департаментов Государственного совета. Комитет министров рассматривал ежегодные отчеты министров, политические дела, проекты законов, дела о награждениях и взысканиях чиновников. Со второй половины XIX века ввиду усиления роли царской канцелярии снизилось значение комитета министров.

После событий 1825 года в России стали создаваться временные комитеты. Это были органы, созданные лично царем из наиболее близких к нему людей для решения особо секретных вопросов, таких, как устройство гос. крестьян, крепостных, дворовых людей и т.д. Такая секретная деятельность комитетов вызывалась боязнью волнений крестьян   и   возможным   недовольством   дворянства.   Временные   комитеты   также занимались финансовыми вопросами. Широкую известность получила деятельность так называемого негласного комитета, действовавшего с 1801 по 1803 годы, который в то время занимался созданием министерств.

В 1840 году создавались  комитеты по борьбе с голодом, по постройке  Исакиевского собора, секретные комитеты, управлявшие страной во время  отсутствия императора и т.д.

На вторую половину царствования Александра I сильное влияние оказала его личная судьба. Фактически те прогрессивные начинания, в том числе в сфере государственного управления, проводимые им в начале своего царствования, были приостановлены. Так, многие проекты были остановлены на стадии обсуждения, в том числе конституция, освобождение крестьян.

Значительную  роль в государственном управлении играл А.А. Аракчеев (1769—1834), имевший большой опыт работы в государственных структурах: в 1808 году стал военным министром и сделал немало положительного для упорядочения деятельности министерства, усовершенствовав структуру министерства и улучшив качество его работы. В 1810 году он возглавил Департамент дел военных в Государственном Совете.

Главной заботой  Аракчеева и тем новшеством, которое  лично он внес в жизнь России начала XIX века, было устройство военных поселений. В основе лежала идея создать резерв обученных войск без увеличения расходов на армию.

Император Николай I (1825—1855) был третьим сыном Павла и не был подготовлен к управлению государством¹³.

Когда Александр I скоропостижно скончался, то Константин в Варшаве присягнул Николаю, а Николай в Петербурге — Константину. Уровень средств связи того времени  делал невозможным быстрые переговоры между братьями.

Восшествие  его сопровождалось военным мятежом  декабристов (14 декабря 1825 года). Главное  событие царствования: издание в 1833 году полного собрания законов  Российской империи, в которое вошли, начиная с Уложения Алексея Михайловича, все указы до кончины Александра I.

Эти обстоятельства во многом определили отношение Николая  к государственному строительству  и методам управления государством.

Важнейшим центральным  органом государственного управления в России в первой половине XIX века была Собственная его императорского Величества канцелярия, созданная в конце XVIII века. При вступлении на российский престол Николая I роль Канцелярии особенно усилилась. Фактически с середины 20-х годов XIX века Канцелярия возглавляет всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. В составе Канцелярии было шесть отделений.

Собственная Его  Величества канцелярия связывала царскую  власть с правительственными учреждениями по самым важнейшим вопросам государственного управления России.

Первое отделение было образовано в 1826 году. В его компетенцию входили контроль над деятельностью министерств и ведомств, министров и высших чиновников министерств, назначение и увольнение высших чиновников.

Второе отделение выполняло функции анализа и обобщения юридической практики, запись законов Российской империи.

Важнейшим было Третье отделение, также организованное в 1826 году на базе Особой канцелярии Министерства внутренних дел, заведующее вопросами политической и государственной безопасности. В рамках деятельности это отделение осуществляло руководство полицией, борьбу с государственными преступлениями и противниками существующего режима, сектантами, высылку и размещение ссыльных, управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами. В своей деятельности Третье отделение опиралось на разветвленную агентурную сеть. Агентами были благонадежные лица, однако и они не всегда разделяли оптимизм руководителей Третьего отделения по отношению к российским реалиям. В 1827 году при Третьем отделении был образован корпус жандармов, а впоследствии создана сеть жандармских округов, подчиненных Главному жандармскому управлению.

Четвертое, созданное в 1827 году, осуществляло контроль и направляло работу женских учебных заведений и благотворительных учреждений.

Пятое отделение было образовано в 1836 году с целью разработки проекта реформы управления государственными крестьянами.

Шестое отделение, функционирующее с 1842 года, ведало подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

В период правления Николая I происходил значительный количественный рост государственного аппарата. Широкий государственный аппарат является свидетельством значительной роли государства для общества.

Опорой Николая I в осуществлении управления государством служило послушное чиновничество. В связи с повышением уровня бюрократизации российского государства, увеличением количества учреждений, происходит увеличение числа чиновничьих должностей. К концу XIX века классы (ранги), обозначенные в «Табели о рангах», перестали совпадать с должностями¹⁴. Для установления соответствия между ними постоянно издавались указы.

Все цели общественного  порядка, который охранялся администрацией, свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги, общество и  его интересы отодвинулись перед чиновниками далеко на задний план.

Несмотря на неэффективность управления, Николай I понимал необходимость преобразований, в частности, в аграрной сфере. Уже в 1826 году им был учрежден секретный комитет для разбора бумаг Александра I и пересмотра системы государственного управления. Именно этот секретный комитет выработал проекты преобразований центральных и губернские учреждений, закона о сословиях.

Всего при Николае I действовало до 10 секретных комитетов, обсуждавших крестьянский вопрос. Их усилиями был составлен проект реформы по управлению государственными крестьянами. Что касается частновладельческих крестьян, то николаевские секретные комитеты так и не смогли решить эту проблему полностью: на кардинальную отмену крепостного права Николай I не решился.

Очень важным делом  и заслугой Николая I было то, что он целенаправленно готовил своего сына, будущего императора Александра II, к управлению Россией, к проведению в ней принципиальных преобразований, в том числе к отмене крепостного права.

Временные комитеты создавались также для обсуждения финансовых вопросов, для управления страной в отсутствие императора, для выработки необходимой стратегии и тактики в условиях чрезвычайных обстоятельств, например, голода. Деятельность большинства секретных комитетов была недолгой — два-три года, но были и такие, которые существовали более 20 лет.

Итак, важнейшей  особенностью государственного управления в России в первой половине XIX века было создание особых секретных органов — временных комитетов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

• 2.2. Местные органы власти и укрепление управленческой вертикали

 

В 1831 - 1838 годах  в губерниях были учреждены палаты государственных имуществ, в уездах - окружные управления государственных  имуществ, которым подчинялись выборные волостные правления.

В первой половине XIX веке были упразднены: верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа¹⁵.

Учреждения  местного самоуправления играли важную роль в системе государственного управления. В связи  с образованием министерств произошло закрепление за ними местных государственных учреждений. Результатом слияния некоторых функционально и по назначению близких министерств с подчиненных им местными учреждениями образовались ведомства, характеризующиеся системой вертикального управления. Развивались определенные формы межведомственных связей, устанавливающие порядок назначения и увольнения высших местных чиновников подведомственных учреждений, определяющие систему внутриведомственного контроля над исполнением распоряжений центральных органов государственного управления.