Форми державного правління

Разом з  тим застосовувані форми державного управління і в першому, і в другому випадку мають відповідати таким вимогам: не виходити за межі режиму законності; відповідати компетенції даного суб'єкта управління; відповідати призначенню і функціям управлінської діяльності; відповідати змісту і характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню мети управлінського впливу; враховувати особливості конкретного об'єкта управління.

Зрозуміло, що ступінь регламентації використання форм державного управління не перешкоджає  вільному вибору самим органом управління тієї з них, яка в цій ситуації є доцільною, ефективною, найбільшою мірою відповідає поставленим завданням і меті (наприклад, проведення інструктування замість видання директив).

Узагальнюючи  викладені положення, можна зробити  висновок, що під формою державного управління слід розуміти зовнішньо виражену дію — волевиявлення суб'єкта управління, здійснене у рамках режиму законності та його компетенції для досягнення управлінської мети.

3. Види форм державного управління.

Різноманітність форм державного управління, помітні відмінності в характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі роблять актуальною проблему їх класифікації. Слід зазначити, що донині адміністративно-правова наука не має загальновизнаної класифікації форм управлінської діяльності.

Найпоширенішими є дві класифікації:

• за значенням наслідків, які виникають у результаті використання 
  тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту);
• за способом реалізації методів управління.

За значенням наслідків, які  виникають у результаті використання форм, виділяють: а) правові форми державного управління; б) не-правові форми державного управління.

До правових належать форми, використання яких спричиняє  виникнення юридичного ефекту. Це, зокрема, видання юридичних актів, застосування примусових заходів. Такі форми виступають як юридичні факти і можуть формувати адміністративно-правові відносини.

До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають і не спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин. Такі форми або передують правовим (проведення ревізії, за результатами якої видається юридичний акт), або настають за ними (нарада з приводу реалізації юридичного акта).

За способом реалізації методів управління виділяють такі форми:

1. Видання нормативних актів управління (встановлення норм права, адміністративна правотворчість).
2. Видання ненормативних актів управління (застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво).
3. Укладання адміністративних договорів.
4. Здійснення реєстраційних та інших юридичне значущих дій.
5. Провадження організаційних дій.

6. Виконання  матеріально-технічних операцій. Зупинимося  на змісті перелічених форм.

1. Видання нормативних актів управління (встановлення норм права, адміністративна правотворчість). Основним призначенням цієї форми управлінської діяльності є виконання наказів, законів, а також інших державно-владних приписів, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного характеру.

Як правило, повноваження органів державного управління з встановлення загальнообов'язкових адміністративно-правових приписів (норм права), тобто повноваження щодо самостійності (на основі законів і на виконання законів) правотворчості, закріплюються у відповідних нормативних документах.

Так, затверджене  Указом Президента Загальне положення  про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади містить норми, які передбачають, що міністерство в межах своїх повноважень на основі та на виконання законодавства України видає накази, організує та контролює їх виконання, а у випадках, передбачених законодавством України, рішення міністерства можуть бути обов'язковими для виконання центральними органами державної виконавчої влади, підприємствами

незалежно від форм власності та громадянами. Міністерство в разі потреби видає разом з іншими центральними органами державної виконавчої влади, місцевими органами влади і самоврядування спільні акти.

Аналогічні  норми містяться в положеннях, якими регулюється діяльність конкретних міністерств, комітетів, відомств. За допомогою такої нормотворчості конкретизуються і деталізуються загальні норми законів. Природно, що при цьому не змінюється їх смисл, але забезпечуються умови для найбільш гнучкої й ефективної реалізації передбачених законами правил з урахуванням особливостей місця і часу виконання.

Встановлення  норм права підзаконного характеру  в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності практично виражається у виданні органами державного управління нормативних актів. Цим шляхом забезпечується для них можливість активно впливати (керувати) у рамках вимог законів на підвідомчі сфери (громадські відносини).

Такі  нормативні акти найчастіше встановлюють конкретні права, обов'язки, відповідальність учасників суспільних відносин. У  них часто містяться обмеження  і заборони, обумовлені специфікою сфери управління. Вони формують основи взаємодії різних суб'єктів управління, здійснюють правоохоронні функції управлінського характеру (наприклад, встановлення певного правового режиму), передбачають юридичні гарантії забезпечення законності і дисципліни в управлінні.

Так, Кабінет  Міністрів постановою від 12 жовтня 1992 р. № 576 затвердив нормативний документ — Положення про дозвільну систему, яким установив цілу низку норм, що регламентують порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, охорони, транспортування вогнепальної зброї, боєприпасів, радіоактивних, наркотичних, отруйних речовин.

Нормотворчу діяльність органів державного управління можна вважати опосередкованою на відміну від безпосереднього встановлення норм права, яке здійснюють органи законодавчої влади. Ця опосередкованість визначається підзаконністю нормативних актів органів управління, що видаються на основі й на виконання законів.

Отже, виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління виступає як регулятор суспільних відносин. Це дає можливість органам державного управління активно впливати на суспільне життя, ефективно вирішувати питання господарського, адміністративно-політичного, соціально-культурного будівництва.

2. Видання ненормативних актів управління (застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) — найбільш масштабна частина управлінської діяльності. Саме за допомогою юридичних актів індивідуального характеру закони та інші правові норми застосовуються до конкретних обставин управлінського життя. Такі акти містять точно визначені та персоніфіковані юридично-владні приписи. Вони відіграють роль юридичних фактів, з якими пов'язуються виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин.

Акти  застосування норм адміністративного  права мають свої відмітні ознаки:

• акт застосування норм адміністративного права має індивідуальний характер. Індивідуальність виявляється, по-перше, в тому, що він розв'язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який має додержуватися вміщеного в акті припису;
• акт застосування  адміністративно-правової  норми  має юридичну природу. Він має державно-владний характер і є обов'язковим для всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою силою держави.

Слід  зазначити, що такі акти не завжди містять  владні приписи особі, до якої звернена норма безпосередньо. Тобто сам  акт може бути звернений до однієї особи, а приписи, що містяться в ньому, — до іншої. Наприклад, наказ про нагородження цінним подарунком безпосередньо звернений до однієї особи, яка таким подарунком нагороджена. Водночас вміщені в ньому державно-владні приписи стосуються органу, що зобов'язаний цей подарунок видати;

• такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) — суб'єкта застосування норм адміністративного права. Ця обставина залишається в силі й у разі якщо акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги;
• акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він виконує й регулятивні функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування норм права, що стають самостійним засобом управління соціальними процесами.

За своєю  сутністю індивідуальний акт застосування норм права — це оформлене у  вигляді індивідуального державно-владного припису рішення органу управління з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору чинних нормативних приписів. Прикладами таких актів є накази про призначення на посаду, звільнення з посади, надання відпустки, допомоги, пільг, зарахування до резерву на висунення, документи про утворення управлінських структур, постанови про вирішення справ щодо адміністративних правопорушень, розгляду скарг громадян тощо.

Кількість і масштабність актів застосування норм права не піддається жодному  переліку, оскільки вся динаміка державного управління охоплюється цією формою діяльності виконавчо-розпорядчих органів.

Отже, акт  застосування норм адміністративного  права — це індивідуальний юридичний акт, що вирішує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, видається уповноваженим органом у встановленому порядку.

3. Укладання адміністративних договорів. Своєрідною формою державного управління слід вважати адміністративні договори. З самого початку доцільно зазначити, що досить інтенсивно використовуваний в адміністративно-правовій літературі термін «адміністративний договір» у нормативних джерелах не вживається.

Основне питання цієї проблеми полягає в  тому, що договірні відносини характерні для цивільного права і відрізняються юридичною рівністю волевиявлення сторін, які в них вступають. Тобто договір — це угода юридичне рівноправних сторін. Природа державного управління передбачає імперативність, юридичну владність волевиявлень даної сторони і як наслідок — юридичну підвладність іншої сторони.

З таких  позицій сам термін «адміністративний  договір» нібито суперечить правовій логіці.

Проте змінювані  в процесі історичного розвитку суспільні відносини і практика їх регулювання викликали до життя  такий вид угод, як плановий договір. Йдеться про договір, який укладається внаслідок того, що вступ у договірні відносини передбачений планом (аналогічним документом), який за своєю сутністю є управлінським (вольовим і владним) актом.

Наприклад, п. 2 Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 вересня 1997 р. «Про стан науково-технічної сфери України та невідкладні заходи щодо підвищення ефективності її державного регулювання» від 13 жовтня 1997 р. містить норму, яка вимагає від Міністерства України у справах науки і технологій разом з Національною академією наук у місячний строк подати Президентові України перелік заходів щодо підтримки науково-технічної діяльності у регіонах.

Питання про характер планових договорів  є предметом детального аналізу  вчених-цивілістів, які дійшли висновку, що за такого виду угод різко обмежується  індивідуальна воля сторін.

Отже, в  юридичній практиці набули значного поширення договори, в яких воля однієї зі сторін органічно поєднується  з управлінською волею держави, тобто ця сторона виступає як юридичне владний суб'єкт. Інша сторона має  їй коритися, тобто виступати як юридичне підвладний суб'єкт. Така ситуація вже характерна для адміністративно-правових відносин.

Проте відносини, в яких учасники договору перебувають  не в однаковому становищі, а орган управління зберігає владні повноваження, тобто повноваження адміністративно-правового характеру, виникають не лише внаслідок дії актів планування.

Так, адміністративний договір використовується у процесі  оформлення громадян на роботу, коли у двосторонній бесіді щодо умов праці посадова особа і претендент на посаду дійшли згоди. Такий адміністративний договір передує факту призначення на посаду відповідним наказом.

Перехід до побудови ринкових відносин потребує вдосконалення державно-управлінської  діяльності, в тому числі й через  застосування форм, які найбільше  відповідають сучасним умовам і розвитку суспільства. Однією з таких форм на нинішньому етапі слід визнати договори, в яких однією зі сторін виступає орган державного управління з властивими йому державно-владними повноваженнями.

Нині  дедалі частіше приймаються нормативні акти, які зобов'язують сторони до укладення договорів.

Так, Указ Президента України «Про додаткові  заходи щодо матеріального і морального заохочення працівників вугільної промисловості» від 9 січня 1996 р. містить норми, за якими Кабінет Міністрів України за погодженням з об'єднанням галузевих профспілок має: