Теория разделения властей и ее роль в организации государственного механизма

 

Н. С. Прозорова поддерживала идею создания выборных, представительных учреждений для принятия законов, требования независимости суда, принципа законности, положения о недопустимости осуществления законотворчества исполнительными органами. Ю. А. Тихомиров выделяет четыре формы разделения властей: внутригосударственное, то есть обособление трех организационно-правовых форм государственной власти; сфера взаимодействия государства с другими субъектами политической системы; самоуправление в гражданской обществе и международная форма, то есть сотрудничество государств в обеспечении прав человека. А. А. Белкин убежден, что принцип разделения властей давно потерял свое философское наполнение и не имеет какого-либо фундаментального социального обоснования, ибо разделение властей — это искусство комбинирования и перемещения властных функций и полномочий. Механизм разделения властей есть исторический случай, а не универсальная норма организации государственной власти. ¹² В истории дореволюционной России предпринимались попытки ограничить произвол всесильной власти монарха законом, однако, объективные и субъективные факторы не позволяли претворить идеи разделения властей в действительность. Устои и традиции деспотического правления не оставляли шансов на реальную возможность “ввести” принцип разделения властей. Россия не могла следовать теории Ш. Монтескье, так как признавалась доктрина не разделения, а единения властей, основу которой составлял принцип абсолютной верховной власти императора.

 

Советскому периоду  было свойственно полное невосприятие и непонимание конституционного назначения принципа разделения властей. Принцип разделения властей в  основном не был воспринят марксизмом, концепцией которого служила концентрация законодательной и исполнительной власти в руках одного государственного органа. Невосприятие принципа разделения властей в России привело к  возникновению командно-административной системы.

 

Конституция СССР 1977 г. закрепила отход от теории разделения властей. Это отразилось в наделении  Советов качествами, возвращающими  их к статусу 1920-х годов. Советам  были подотчетны и подконтрольны  все другие государственные органы. Непосредственно и через создаваемые  ими органы Советы руководили всеми  отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

 

Конституция РФ 1978 г. в числе демократических принципов  закрепила принцип разделения властей, что по замыслу было призвано сыграть  сугубо декларативную роль, они, тем  не менее, стали конституционной  реальностью и независимо от первоначального  замысла имеют по самой своей  сути исходное правовое значение. Действительно, после 1-го съезда народных депутатов  в конституцию 1978 г. было внесено  более трехсот поправок, к которым  относилось также и новое положение, декларирующее принцип разделения властей: законодательная, исполнительная и судебная, но в действительности реального воплощения не имело. ¹³ Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей в качестве важнейшего принципа функционирования правового государства было провозглашено в п. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой в 1990 г. В 1991 году были предприняты первые серьезные шаги по реальному разделению законодательной и исполнительной властей. В апреле 1991 года в Конституцию была перенесена из Декларации норма, закрепляющая принцип разделения властей. Закон об изменении и дополнении Конституции, принятые 24 мая 1991 г., ввел в Конституцию институт президентской власти. Однако законодатели сделали все возможное, чтобы заложить правовые основы конфликтов между президентом, председателем Совета Министров, Верховным Советом, Съездом. С введением новой редакции части 2 ст. 104 Конституции, закрепляющей за Съездом право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, означало полный отказ от принципа разделения властей. Все вносимые поправки были направлены на расширение законодательной власти и приводили к дисбалансу властей, что смогло привести к “диктатуре законодательной власти”. В самом начале данного периода по инерции продолжало доминировать восприятие государственной власти в лице Советов как явления единого и неделимого. Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности “разделению” подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Закрепление в Конституции России в 1992 г. положения о том, что “система государственной власти в российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей” (ст. 3) свидетельствовало об официальном признании этой теории. ¹⁴

 

Глава 3. Разнообразие взглядов на теорию разделения властей на Западе

 

Теория разделения властей является предметом исследования значительного числа ученых Запада. Некоторые исследователи берут  за исходное в своих рассуждениях учение Дж. Локка, отдающего в соотношении  властей бесспорное первенство законодательной  власти, признавая ее “не только верховной властью в государстве, но и священной, неизмененной в руках  тех, кому сообщество однажды ее доверило”. ¹⁵ Такие исследователи делают выводы о необходимости увеличения веса законодательной власти в государственном механизме.

 

Другие авторы, опираясь в своих суждениях на концепцию  разделения властей, сформулированную Ш. Монтескье, провозгласившим принцип  взаимодействия властей в условиях их разделения, относительной самостоятельности  и верховенства закона (“В каждом государстве  есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами  международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского”¹⁶, приходят к несколько иному выводу: законодательную власть нельзя абсолютизировать, ведь узурпация всей власти со стороны законодательной ведет к такой же тирании, как и узурпация правления исполнительной властью.

 

Нет единого мнения также и во взглядах на идеологическую, правовую, политическую и практическую значимость теории разделения властей. Диапазон суждений простирается от полного  восприятия до такого же безоговорочного  неприятия данной теории. Традиционно, принцип разделения властей не только провозглашается, как важнейшее  условие функционирования демократического государства и общества, но и закрепляется законодательно.

 

Однако и негативное отношение к теории разделения властей  приобретает все больше последователей среди ученых-конституционалистов. Анализируя постулаты данной теории применительно к практической стороне  их воплощения, ряд авторов (например, Е. Грессман, Ф. Садтен) приходит к убеждению, что в реальной жизни теория разделения властей остается лишь “формальной теорией”. “Чистая” , исходящая из строгого выполнения своих функций каждой из властвующих ветвей, концепция разделения властей исключает из всего разнообразия функций, выполняемых каждой из трех ветвей “схожие или смешанные функции” . А это противоречит практике и самой действительности. Кроме того “чистая” теория разделения властей не подтверждается опытом государственно-правового строительства.

 

Значительные разночтения  в западной литературе имеют место  не только в отношении общей оценки теории разделения властей, но и в  рассмотрении и решении проблем  этичности и правильности рассматривания разделения властей как самостоятельной  концепции.

 

Споры начинаются с  вопроса о том, существует ли теория разделения властей в цельном  виде или есть только конституционный  принцип разделения властей, связанный  с постоянным, как пишет С. Хендель, “перераспределением и с изменением баланса власти между ее разными  ветвями”.

 

Также высказывается  мнение, что поскольку в каждом современном государстве власть в конечном итоге принадлежит  народу и существует для народа, то логичнее в таком случае вести  речь не о теории разделения властей, а о разделении функций, сфер деятельности и полномочий разных государственных  органов, осуществляющих совместно  государственную власть.

 

Однако, несмотря на широкий разброс мнений, относительно цельности и степени оформленности, общая теория разделения властей, по признанию большинства специалистов, все же существует. Начиная с основоположников теории и заканчивая современными учеными, выработаны универсальные положения и основные принципы концепции разделения властей, которые можно рассматривать в качестве общих для всех ее разновидностей, независимо от того, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется.

 

К числу таких  универсальных положений можно  отнести следующие тезисы:

 

1. Законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны, но и относительно самостоятельны.

 

2. Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательную, исполнительную и судебную власти, существует баланс, работает система сдержек и противовесов.

 

3. Все три власти действуют, как правило, на постоянной правовой основе.

 

4. Верховенство законодательной власти.

 

5. Основная и конечная цель существования и реализации теории разделения властей — это предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма. Несмотря на различие в понимании и трактовке целей теории разделения властей почти все исследователи убеждены, что “если один человек может создавать право, применять его и судить о его нарушениях, то в таких случаях свобода не может долго существовать”.¹⁷ Нет в западной литературе и единого ответа на вопрос, как применяются положения теории разделения властей на практике в той или иной стране. Однако, суммируя высказывания ученых, можно определить, что национальная специфика применения теории разделения властей зависит от ряда объективных (характер и уровень развития конкретной страны, ее экономики и общества и т.п.) и субъективных (официальная приверженность или неприятие теории разделения властей) факторов, а также в особенностях международного окружения отдельно взятого государства. О преимуществах и недостатках каждого конкретного фактора, влияющего на процесс реализации концепции разделения властей в разных странах, идут споры. “Глубокое и разностороннее их изучение позволит создать более полное представление не только об основных положениях теории разделения властей, но и об особенностях практики их применения”.¹⁸ Нескончаемые дебаты в западных академических кругах идут по проблеме оптимального соотношения законодательной, исполнительной и судебной властей.

 

Вопрос о роли и значимости судебных органов в  системе разделения властей, решается хоть и похоже, но по некоторым аспектам не равнозначно.

 

Так, некоторые специалисты  считают, что Суд должен выступать  гарантом равновесия властей, в других случаях Суд рассматривается  как посредник между законодательной  и исполнительной властями (при этом, как указывает, например, Страусс  К., Суд не справляется с данной задачей) и наконец отдельные  авторы представляют Суд в виде института, призванного, в ситуации постоянной борьбы между ветвями власти, своими решениями “приспосабливать непрерывно усложняющуюся структуру к конституционным  требованиям разделения властей, каждая из которых должна выполнять свои собственные функции”.¹⁹ Кроме названных, есть еще и другие интерпретации роли суда в системе других государственных властей.

 

Остро стоит вопрос и о поддержании баланса властей, об оптимальном соотношении законодательной  и исполнительной властей, в том  числе и о допустимости делегирования  законодательной власти.

 

Общей исходной точкой для исследования проблемы оптимального соотношения законодательной и  исполнительной властей является положение, что Парламент (Конгресс, Национальное собрание) принимает законы, а президент (правительство, кабинет) проводит их в  жизнь. Причем это правило закрепляется законодательно и редко подвергается сомнению.

 

Глава 4. Понятие аппарата (механизма) государства и его составные части.

 

4.1. Основные понятия аппарата (механизма) государства.

 

Механизм государства - есть система государственных органов, посредством которых реализуется государственная власть, обеспечивается государственное руководство обществом. ²⁰ В широком смысле механизм государства включает в себя три составные части: государственные учреждения, государственный аппарат и государственные предприятия.

 

Государственные учреждения - это такие государственные организации, которые осуществляют непосредственную, практическую деятельность по выполнению функций государства в различных  сферах: экономической, социальной, культурной и т.п.

 

Государственные предприятия  учреждаются для осуществления  хозяйственной деятельности в целях  производства продукции, либо его обеспечения, выполнения различных работ и  оказания многочисленных услуг для  удовлетворения потребностей общества.

 

Аппарат государства - это система всех, наделенных властными  полномочиями органов государства, созданных для решения стоящих  перед ним задач и осуществления функций.²¹ В более узком смысле механизм государства нередко отождествляют с аппаратом государства, представляющего собой совокупность государственных органов, наделенных властными полномочиями для реализации государственной власти. В свою очередь орган государства является первичным элементом государственного аппарата.

 

Каждый государственный  орган представляет собой относительно самостоятельное, структурно обособленное звено государственного аппарата, создаваемое  государством в целях осуществления  строго определенного вида государственной  деятельности, наделенное соответствующей  компетенцией и опирающееся в  процессе реализации своих полномочий на организационную, материальную и  принудительную силу государства.²²  Ряд авторов выделяет три основные формы деятельности государственных органов:

 

• правотворческую, направленную на разработку и издание нормативно-правовых актов;
• правоисполнительную, как форму властной деятельности органов государства по реализации норм права;
• правоохранительную - форму правовой деятельности государства, обеспечивающую соблюдение правовых норм.

 

Основными специфическими признаками, характеризующими понятие  органов государства являются следующие:

 

•  осуществляют от имени государства его задачи и функции посредством определенного вида деятельности в порученной области;
• обладают властными полномочиями, чем и отличаются от государственных учреждений и предприятий;
• имеют определенную компетенцию, т.е. закрепленную совокупность задач, функций, прав и обязанностей (правомочий);
• характеризуются определенной структурой, то есть строением по видам отдельных служб и численному составу (штатам) и имеют территориальный масштаб деятельности;
• образуются в порядке, установленном законом Наделение государственных органов полномочиями государственно-властного характера является наиболее существенным признаком государственного органа.

 

В совокупности с  другими признаками он позволяет  провести достаточно четкое различие между государственными органами, с  одной стороны, и государственными организациями (предприятиями и  учреждениями), а также негосударственными органами и организациями с другой стороны.

 

Основное свойство государственного органа, качественно  его характеризующее, заключается  в том, что он может издавать юридические  акты, обязательные для исполнения теми, кому они адресованы, применять  меры принуждения, убеждения, поощрения  для обеспечения требований этих актов, осуществлять надзор за их реализацией.

 

 

 

 

4.2. Органы законодательной власти

 

Органы законодательной  власти занимают центральное место  в структуре государственного аппарата. Основным назначением этих органов  является законодательная деятельность. Выделяя особую роль органов законодательной  власти в политической жизни общества и государства, конституции отдельных  стран специально указывают не только на то, что "парламент является высшим органом государственной власти", но и на то, что он является "единственным законным органом государства" (Конституция  Японии 1947 г., ст. 41) . Конституции других государств в этих же целях обращают внимание на то, какие по характеру  правила должны содержаться в  принимаемых парламентом законах.