Пути решения проблемы регулирования государственного долга и пути их решения

 

Таким образом, внутренний долг растет, причем довольно быстрыми темпами. С одной стороны, это может свидетельствовать о повышении долговой нагрузки по его обслуживанию на государственный бюджет, но, с другой стороны, внутренние государственные долговые обязательства выполняют очень важные функции: во-первых, операции на внутреннем рынке являются очень важным инструментом государственной политики макроэкономического регулирования. В связи с этим обслуживание внутреннего долга - своего рода "плата" за пользование этим инструментом; во-вторых, государственные долговые обязательства во всем мире считаются наиболее важным средством вложения денег (хотя и малодоходным). Поэтому наличие возможности такого вложения позволяет инвесторам более эффективно контролировать свои финансовые риски.

2.2 Динамика государственного внешнего долга в 2008  -2010 гг.

 

Внешние долги  России - в основном наследие бывшего  Советского Союза. В 1991 году после распада  СССР сначала предполагалось, что  каждое из государств будет нести  свою долю ответственности по внешнему долгу (союзный долг тогда оценивался в $108 млрд), а также иметь соответствующую долю в активах бывшего СССР ($165 млрд. за вычетом безнадежных долгов третьих стран СССР). За четыре дня до подписания в декабре 1991 г. Беловежского соглашения, в соответствии с которым Советский Союз официально прекратил свое существование, 8 из 15 союзных республик подписали "Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов СССР". В соответствии с ним, доля России в зарубежных активах и во внешнем долге СССР первоначально составляла 61,3%. Но спустя два года Россия, подписав с большинством республик соответствующие двусторонние соглашения, взяла на себя активы и обязательства всех остальных республик бывшего СССР, стала его правопреемником, сохранила за собой место в ООН и Совете Безопасности, унаследовала всю зарубежную собственность СССР и приняла на себя обязательства по выплате всей его кредитной задолженности. (От подписания соглашения отказалась Украина). Подобное решение стоило дорого, но позволило РФ сохранить позиции на внешних финансовых рынках и обеспечило доверие потенциальных партнеров.⁹ В конце 1991 года государственный внешний долг составлял 795 млрд. долларов. Далее он увеличивался до 2000 года. Пик российского государственного долга пришелся на 1998 год (146,4% ВВП). На 1 января 2000 г., внешний долг достиг 158,7 млрд. долларов (а суммарный внешний и внутренний государственный долг составлял 84% ВВП).

За период с 1 января 2003 года до настоящего времени  объем задолженности России по основному долгу перед странами-членами Парижского клуба сократился более чем на 90%. Сокращение произошло в основном за счет осуществленных в 2005-2006 годах досрочных погашений обязательств РФ по долгу бывшего СССР. Напомним, в феврале 2008  года счетная палата сообщала, что российскому бюджету удалось сэкономить 6,6 млрд. долларов за счет досрочного погашения внешнего долга Парижскому клубу кредиторов. Что касается общих перспектив российского госдолга, то в трехлетнем бюджете, принятом на 2009 -2010 гг., записано, что в будущем государственный долг увеличится. Но государство предпочитает теперь занимать на внутреннем рынке. Обычно это делается выпуском на биржу специальных ценных бумаг. Доля же внешнего государственного долга в общей структуре государственной задолженности будет сокращаться. Через 3 года она снизится до 2,5% от ВВП.

 

 

Структура государственного внешнего¹⁰ долга на 2008  -2010 года

Наименование	на 01.01.2008		на 01.01.2009		на 01.01.2010
	млрд. долларов США	млрд. евро	млрд. долларов США	млрд. евро	млрд. долларов США	млрд. евро11
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего  Союза ССР, принятые Российской Федерацией)	52,0	39,5	44,9	30,7	40,6	28,8
Задолженность странам - участницам Парижского клуба	3,1		1,8		1,4	1,0
Задолженность странам, не вошедшим в Парижский  клуб	3,3		2,2		1,9	1,4
Задолженность бывшим странам СЭВ	1,9		1,5		1,4	1,0
Коммерческая  задолженность бывшего СССР12	0,8		0,7		1,2	0,9
Задолженность перед международными финансовыми  организациями	5,5		5,0		4,6	3,2
Еврооблигационные займы	31,9		28,6		27,7	19,6
ОВГВЗ	4,9		4,5		1,8	1,3
Предоставление  гарантий Российской Федерации в  иностранной валюте	0,6		0,6		0,6	0,4

 

 

 

 

 

Рис.6 Структура государственного внешнего долга по видам ценных бумаг на 2008 – 2010 гг.

 

1 - Задолженность  странам - участницам Парижского  клуба;

2 - Задолженность  странам, не вошедшим в Парижский  клуб;

3 - Задолженность  бывшим странам СЭВ;

4 - Коммерческая  задолженность бывшего СССР¹³;

5 - Задолженность  перед международными финансовыми организациями;

6 - Еврооблигационные  займы;

7 - ОВГВЗ;

8 - Предоставление  гарантий Российской Федерации  в иностранной валюте.

 

        2.3 Анализ проблем управления государственным долгом

 

Недостатки существующей системы управления государственным долгом Российской Федерации

Одними из наиболее существенных недостатков формирующейся в  России системы управления государственным  долгом является то, что упомянутая система¹⁴:

1. недостаточно обеспечивает  осуществление централизованной  и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований;

2. не полностью обеспечивает  предупреждение возможных финансовых  и долговых кризисов, а также  принятие оперативных мер по  их преодолению;

3. носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер. В действующей системе управления долгом отсутствует:

1) четкое законодательное  закрепление разделения компетенции  между ветвями государственной  власти в области управления  государственным долгом.

2) Законодательное закрепление полномочий Правительства Российской Федерации по проведению полного спектра операций в области управления государственным долгом.

Законодательно не определено само понятие "управление долгом" и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации в сфере выполнения этой его функции.

В настоящее время бюджетное  законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная  система управления государственным  долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.).

В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.

3) Детализированный учет  долговых обязательств.

Методология учета долговых обязательств в значительной степени отличается в зависимости от органа и подразделения Минфина России, осуществляющего учет.

Кроме того, методология  учета в ряде случаев отличается не только по категория долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований. Отсутствие единой методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а также бюджетной политики в целом.

4) Единая система анализа  и оценки рисков, связанных со  структурой государственного долга.

В настоящее время размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.

В связи с тем, что учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной валюте, государство несет значительные риски в форме возможного резкого изменения валютного курса рубля.

Таким образом, развитие системы  анализа рисков, связанных с управлением  государственным долгом и осуществлением заимствований является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.

5) Система и механизмы  планирования в области управления  государственным долгом.

Несмотря на появление  отдельных элементов планирования долговой политики в последние годы, следует признать, что в настоящее  время не сложилось целостной  системы планирования государственных  заимствований и механизма определения  политики в области управления государственным долгом.

Прогресс долгового планирования в значительной степени зависит  от развития механизмов и методологии  макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии  учета в секторе государственного финансирования.

В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.

В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной  политикой и политикой в области погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в прогрессе реализации, политики. государственных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых "пиков" платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.

6) Координация  долговой политики государства  с политикой в области управления  золотовалютными резервами н  процентной политикой Банка России.

Политика в  области управления государственным  долгом непосредственно влияет на денежно-кредитную  политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно, денежно-кредитная (в том числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на способность страны погашать и обслуживать внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.

В настоящее  время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации среднесрочной бюджетной и долговой политики и денежно-кредитной политики не определен.

С учетом изложенного, становится ясна необходимость четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной и долговой политики, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, вовлеченными в прогресс формирования бюджетной и денежно-кредитной политики, а также в процесс управления долгом.

7) Открытая, регулярная  и адекватная отчетность о  государственном долге.

Имеющаяся система  отчетности о государственном долге  отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков - потенциальных инвесторов, с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.

В этой связи  представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.

8) Система учета  и регистрации субфедеральных, региональных  и муниципальных заимствований, а также анализа заимствований негосударственного сектора экономики.

Субфедеральные, региональные и муниципальные заимствования  представляют собой также один из факторов риска устойчивости государственных  финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а также механизмов их регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.

9) Единый орган,  уполномоченный осуществлять заимствования от имени Правительства.

Действующее законодательство не закрепляет функции учета, оперативного управления долгом и осуществления  заимствований за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает возможность осуществления заимствований другими органами исполнительной государственной власти от имени Правительства. В прошлом указанная практика привела к значительному росту долга бывшего СССР и Российской Федерации за счет предоставления федеральными органами государственной власти гарантий и осуществления заимствований от имени Правительства, а также возможность осуществления заимствований государственными унитарными предприятиям ли, входящими в государственный сектор экономики.