Парламентский контроль в контексте разделения власти

 

2.3 Правовая модель федерального парламентского контроля

 

Процесс становления правовой модели федерального парламентского контроля и развития следует дифференцировать на несколько этапов.

Во-первых, это советский период, когда общесоюзный парламент и Верховный Совет РСФСР обладали, как законодательными, так и контрольными полномочиями, опираясь на систему органов народного и партийного контроля. Во-вторых, это этап начала либерально-экономических реформ и перехода к рыночным отношениям, в рамках которого с одной стороны были упразднены практически все виды государственного контроля с ликвидацией соответствующих органов, а с другой — наблюдалась определенная активизация контрольных полномочий Верховного Совета РСФСР. В-третьих, это этап конституционно-правовой реформы 90-х годов ХХ века, предметом которой являлся ряд законопроектов, отражавших стремление их авторов сохранить конституционно-правовые нормы, регламентирующие контрольную функцию парламента либо в качестве одной из основных, либо как направление деятельности комитетов, комиссий парламента. В-четвертых, это этап нового конституционно-правового поля России в соответствии с Конституцией РФ 1993 г., создавший предпосылки для определенных направлений, форм и процедур парламентского контроля в ограниченном варианте2. Для данного этапа характерно принятие законодательных актов, посвященных только статусу таких органов парламентского контроля как Счетная палата и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Целесообразно консолидировать нормы, регламентирующие федеральный парламентский контроль в едином федеральном законе. Диссертант на основе анализа проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», рассматривает вопрос о возможности признания Счетной палаты РФ органом государственной власти с особым статусом как независимого конституционного органа финансового контроля. Следует согласиться с позицией авторов, которые ставят вопрос о становлении в России особой контрольной ветви власти, а также об оформлении этого процесса федеральным законом о государственном аудите.

Основные подходы к регламентации парламентского расследования в российском законодательстве: 1) парламентское расследование может непосредственно регламентироваться нормами основного закона страны; 2) парламентское расследование может регламентироваться как конституционно-правовыми нормами, так и нормами специального правового акта, входящего в систему парламентского законодательства; 3) основной закон страны, фиксируя принцип разделения властей, лишь создает предпосылки для парламентских расследований. В этом случае возможны решения Верховного Суда страны по данному вопросу и принятые на этой основе специальные нормативно-правовые акты (США).

Правовая модель парламентских расследований в России испытала на себе влияние третьего варианта, поскольку соответствующая поправка в Конституцию РФ не вносилась, а сам закон в определенной степени гармонизирован с нормами Конституции РФ 1993 года. Однако негативным моментом такой регламентации в РФ стало максимальное ограничение предмета парламентского расследования. Поэтому было бы оправданным учесть зарубежный опыт, согласно которому предмет парламентских рас следований определяется в лаконичной форме как круг вопросов, имеющих государственное или общественное значение.3

Исследование конкурировавших между собой законопроектов позволило выделить основные подходы к решению этой проблемы: 1) регламентация процесса парламентского расследования двумя законами, соответственно посвященными процедурам расследования и статусу постоянного комитета Федерального Собрания РФ по парламентским расследованиям; 2) регламентация парламентского расследования отдельным законом в русле конституционных полномочий, как Государственной Думы РФ, так и Совета Федерации РФ; 3) законодательное определение в отдельном законе статуса Коллегии Уполномоченных прокуроров в РФ с учетом опыта функционирования в США института независимых прокуроров с целью создания правового механизма оценки материалов парламентских расследований. Результаты этой нормотворческой деятельности были учтены в принятом в 2005 году Федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Однако этот закон в основном усилил возможности правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека, его взаимодействия в этом направлении с палатами Федерального Собрания РФ, не расширив предусмотренные Конституций РФ контрольные функции законодательной ветви власти по отношению к другим ветвям власти. Современные возможности российского парламента в области контроля за исполнительной властью посредством парламентского расследования весьма ограничены. Сложностью отличается и процедурный аспект создания комиссии для парламентского расследования, которая может быть сформирована лишь по инициативе двух палат парламента. Поэтому оправданными являются поправки в Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ», уточняющие предмет этого процессуального производства и допускающие возможность его осуществления палатами парламента.

2.4 Развитие правовой модели законодательных органов

 субъектов  РФ

Первый блок данной модели образуют конституционные (уставные) нормы, отличающиеся следующими особенностями: 1) в статьях отдельных конституций (уставов) субъектов РФ декларируется право законодательного органа осуществлять по вопросам своего ведения депутатский контроль, проводить депутатские слушания и расследования; 2) к его ведению может быть отнесено право осуществлять контрольные функции, в пределах и формах, установленных законами субъекта РФ; 3) при определении компетенции законодательного органа основной акцент ставится на его праве осуществлять контроль за соблюдением законов; 4) в основном законе субъекта РФ могут просто перечисляться отдельные полномочия контрольного характера; 5) в конституциях (уставах) прослеживается тенденция к «увязыванию» нормотворческой и контрольной деятельности, то есть законами субъектов РФ должны утверждаться решения регионального парламента; 6) конституционные (уставные) нормы могут детально определять контрольные полномочия парламента адекватно основным направлениям парламентского контроля.

Второй блок анализируемой правовой модели образуют нормы законов субъектов РФ об основах организации и деятельности законодательных органов, отличающиеся следующей спецификой: 1) нормы, детально регламентирующих парламентский контроль консолидированы в автономной главе; 2) функции и контрольные полномочия парламента регламентированы одной отдельной статьей; 3) лишь отдельные контрольные полномочия парламента включены в отдельную статью; 4) и контрольные, и организационные возможности законодательного органа предусматривает отдельная статья; 5) контрольной деятельности парламента посвящены отдельные части статей; 6) контрольные функции (полномочия парламента) обозначены в общем виде (без детализации); 7) контрольные полномочия фиксируются в числе иных полномочий парламента; 8) нормы, посвященные регламентации парламентского контроля, отсутствуют.

Третий блок анализируемой модели составляют нормы законов, устанавливающие статус депутатов законодательных собраний субъектов РФ и определяющие наряду с иными и полномочия контрольного характера.

Четвертый блок — специальные законы, регламентирующие контрольные функции законодательного органа субъекта РФ в целом, а также в бюджетно-финансовой сфере. В отдельных субъектах РФ, где учрежден институт уполномоченного по правам человека, приняты законы, определяющие статус этого органа парламентского контроля.

Следующие тенденции его правового оформления:

1) фиксация  положений, посвященных контрольной  деятельности, в главах (разделах), устанавливающих  компетенцию, предмет ведения парламента;

2) консолидация  соответствующих норм в отдельных  автономных разделах основных  законов;

3) наличие  в национальных конституциях  норм, позволяющих парламенту учредить, а в ряде случаев и определить  содержание деятельности органов  парламентского контроля (контрольно-счетные  палаты, парламентские комиссары);

4) абсолютизация  в основном законе президентского  контроля при одновременной регламентации  и ряда контрольных полномочий  парламента;

5) фиксация  контрольных полномочий, как в  главах (разделах), посвященных статусу  парламента, так и в специальном  законе.

Проведенный анализ показал, что может быть создан различный законодательный механизм парламентского контроля.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

 

Парламентский контроль следует понимать в двух значениях:

— теоретико-правовом, как систему научных положений (теорию парламентского контроля), складывающихся в условиях низкой эффективности деятельности государственного аппарата и призванных стать одним из базовых формирующих элементов системы сдержек и противовесов в условиях разделения властей;

— практическом, как самостоятельную организационно обеспеченную деятельность (функцию) парламентариев, парламентских комитетов и комиссий, а также специально создаваемых парламентом органов по применению нормативно регламентированных мер, осуществляемую с целью выявления и реагирования на противоправные действия должностных лиц исполнительной ветви власти. Механизм парламентского контроля в Российской Федерации, гарантирующий соблюдение принципа законности в деятельности исполнительной ветви власти, образует триединство следующих параметров: круг субъектов, уполномоченных на осуществление парламентского контроля; правовой инструментарий, при помощи которого оперирует данная функция; цель в виде противодействия нарушениям со стороны исполнительной ветви власти. Институт парламентского контроля является межотраслевым институтом (как часть системы общественного (социального) контроля и государственного контроля) и отличается сложным системно-структурным устройством, составные компоненты которого с учетом ряда критериев дифференцируются следующим образом:

— с учетом субъектного состава парламентского контроля — на контроль, осуществляемый непосредственно парламентом, и проводимый органами, создаваемыми парламентом;

— с учетом сфер парламентского контроля выделяются его направления (подфункции). На региональном уровне это контроль за выполнением регионального бюджета; за выполнением региональных целевых программ и планов социально-экономического развития; за выполнением региональной инвестиционной программы; за выполнением бюджета территориальных государственных внебюджетных фондов; за собственностью; за использованием включенных в региональный бюджет кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета;

— с учетом дифференциации норм на материальные и процессуальные выделяются правовые положения, которые устанавливают контрольные полномочия парламента, и юридические процедуры (финансовый контроль, парламентское расследование, депутатская проверка).

Правовая модель федерального парламентского контроля включает в себя: 1) конституционные нормы и детализирующие их положения регламентов палат Федерального Собрания РФ; 2) специальные нормы федеральных законов «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»; 3) нормы профильных федеральных законов, определяющие статус и содержание деятельности Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека РФ, которые в своем единстве создают процессуальный механизм реализации парламентского контроля. Поскольку недостаточный парламентский контроль на федеральном уровне по отношению к исполнительной власти снижает эффективность всего конституционно-правового механизма сдержек и противовесов в условиях разделения властей, поскольку необходимо принятия Федерального закона «О контрольной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации».

 

 

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.

Нормативные акты.

1.Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993. - Правовая система «Консультант Плюс», 2012 г.

2.Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», (с изменениями на 28 декабря 2010 года) - Правовая система «Консультант Плюс», 2012 г.

3.  ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67-ФЗ от 12.06.2002 (ред. от 21 сентября 2012 года ) //- Правовая система «Консультант Плюс», 2012 г.

4.  ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» № 51-ФЗ от 18.05.2005 (ред. от 29.11.2010//- Правовая система «Консультант Плюс», 2012 г.

5.Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ 
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"(с изменениями от  23 марта 2007 г.) /- Правовая система «Консультант Плюс», 2012 г.

Литература.

1. Стенина В.К. Счетная палата в системе органов финансового контроля Российской Федерации // Налоги. — 2009. — № 36. — 0,8 п.л.

2. Стенина В.К. Финансовый контроль и основные полномочия Счетной палаты Российской Федерации // Налоги. — 2009. — № 37. — 0,3 п.л.

3. Стенина В.К. Конституционно-правовые положения стран СНГ, определяющие финансово-экономические аспекты государственной политики // Налоги. — 2010. — Выпуск первый. — 0,5 п.л.

4. Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир. — 2009. — № 4. — 0,7 п.л.

5. Стенина В.К. Становление института парламентского контроля в России // История государства и права. — 2009. — № 6. — 0,6 п.л.

 

1 Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993. - Правовая система «Консультант Плюс», 2012 г.

2 Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993. - Правовая система «Консультант Плюс», 2012 г.

3 Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993. - Правовая система «Консультант Плюс», 2012 г.