Государственный орган – главное звено механизма государства

«Согласно концепции разделения властей президентская власть обычно рассматривается как исполнительная власть. Зачастую соответствующее положение содержится в конституциях (США 1787г., Филиппины 1986г., Бразилия 1988г.). Однако многие основные законы не дают характеристики власти Президента (ФРГ 1949г., Болгария 1991г.). Остается открытым вопрос о природе президентской власти в России, где Президент характеризуется Конституцией как глава государства (п. 1 ст. 80), а п. 1 ст. 100 гласит, что «исполнительная власть РФ осуществляет Правительство РФ». В конституциях стран мира вопрос о природе президентской власти не имеет однозначного ответа, часто ей не дается никакой характеристики в концепции разделения властей.

Такое отсутствие определенности в  большинстве новых конституций, особенно принятых в последние десятилетия, не случайно. В современных условиях многих стран президентская власть занимает особое положение, она, как  и «правительственная власть» (этот термин тоже появился сравнительно недавно) характеризуется своеобразием. В связи с этим встает вопрос: возможно ли жесткое отнесение президентской власти к определенной рубрике триады, да еще при различных формах правления?

В условиях парламентарных республик  она, как власть, сведена к нулю, хотя президент и выполняет важные государственные полномочия. Лишь в  экстраординарных случаях, он может  действовать как реальная власть. В президентской республике исполнительная власть президента трансформировалась в исполнительно-распорядительную. Он не просто исполняет законы, а  ведет огромную административную работу, руководит различными сторонами  общественной жизни при помощи государственного аппарата управления. Но, как мы видели, президент не только исполнитель, главный  администратор, он активно участвует  в нормотворчестве, имея по Конституциям ряда стран право, издавать акты с  силой закона.

В полупрезидентской республике качество президентской власти в определенной мере изменяется. Президент как бы ставится над ветвями власти, «выносится за скобки», он отнюдь не только исполнитель законов и не главным образом исполнитель. Его исполнительно-распорядительная деятельность дополняется, а иногда и вытесняется арбитражной. Он начинает играть арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда по отношению к обществу в целом. Президенту, конечно, принадлежат исполнительно-распорядительные полномочия и нередко более весомые, чем в президентской республике. Они осуществляются часто и непосредственно, а нередко – через правительство. При президенте создается его собственная администрация помимо администрации правительства. Администрация президента представляет собой разветвленную систему, нередко подменяющую правительство, а в отдельных отношениях играющую и более важную роль. Президент активно участвует в законодательстве, более активно, чем в президентской республике, где он иногда не имеет даже права законодательной инициативы, его нормотворческие полномочия расширены: ведь его полномочие по конституции не ограничено ветвью исполнительной власти, и это дает ему большую свободу маневра. Число полупрезидентских республик имеет тенденцию к росту. В специфических условиях государства переходного периода в них складывается своеобразная президентская власть. Отдельные элементы парламентаризма появляются и в традиционных президентских республиках. Президентская власть принимает своеобразный характер, она все более «отпочковывается» как особая разновидность государственной власти, занимает арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям». [27 Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. – 1997. – №5. – С. 15, 22-23. ]

К центральным органам исполнительной власти относятся правительство, министерства, комитеты и так далее. Рассмотрим эти органы на примере Указа Президента РФ от 30 сентября 1992г. «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» и закона РФ «О Совете Министров – Правительстве РФ», изложенных доктором юридических наук Ю. М. Козловым в своих статьях:

«Прежде всего, вопрос об организационно-правовом статусе Совета Министров РФ как органа государственной власти. При его решении «столкнулись» два принципиальных вопроса: президентский и парламентский. Первый подход находил свое выражение в том, что Правительство является высшим органом исполнительной власти, подотчетным Президенту РФ. В данном случае налицо ярко выраженное стремление закрепить независимость исполнительной власти в рамках буквально понимаемого разделения властей. Подобная позиция, если не доводить идею независимости исполнительной власти до абсолюта, вполне обосновано и имеет право на существование. Она выражает стремление исполнительной власти оградить себя от постоянного вмешательства законодательной власти в сферу исполнительной деятельности, от откровенно выражаемых попыток Парламента РФ превратить Совет Министров РФ в «свой» рабочий орган, лишив его практически всех ощутимых атрибутов самостоятельной ветви государственной власти.

Парламентский вариант решения  поставленного вопроса базируется на презумпции верховенства Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ по отношению к федеральным органам  исполнительной власти и прежде всего  к Правительству РФ. Но ведь такая  позиция, признаваемая безоговорочно, фактически ничего не оставляет от разделения властей в его юридически грамотном понимании, превращает Правительство  не в исполнительный орган государственной власти, а в исполнительный аппарат Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, лишает его логически требуемой самостоятельности и независимости. Проявления подобных парламентских акций отчетливо видны и в Законе о Совете Министров РФ. Дело дошло до того, что теперь российский законодатель не только определяет структуру Совета Министров и порядок его деятельности, образует, реорганизует и упраздняет министерства, государственные комитеты и ведомства РФ, но даже утверждает и изменяет перечень указанных центральных органов государственного управления. Это уже явный «перебор». В своем стремлении «узурпировать» функции исполнительной власти, Парламент даже лишил Правительство права законодательной инициативы, что вообще необъяснимо. Ссылка на то, что такое право Совет Министров РФ приобретает только с 12 апреля 1993г., звучит неуклюже. Президентский вариант Закона о Совете Министров РФ исходил из предпосылок, на мой взгляд, более предпочтительных. Главная их суть: Совет Министров – высший орган государственного управления РФ, подотчетный только Президенту; Председатель Правительства назначается и освобождается от должности Президентом с согласия Верховного Совета РФ; Президент назначает и освобождает от должности министров, председателей государственных комитетов, руководителей ведомств РФ; вопрос об отставке Правительства или его отдельных членов по их инициативе решается Президентом; образование, реорганизация и ликвидация центральных органов федеральной исполнительной власти осуществляются Президентом и т. п. Все эти и иные позиции логически предопределялись закрепленным в Конституции РФ статусом Президента как главы исполнительной власти РФ.

Однако Верховный Совет РФ существенно  ограничен полномочия Президента по отношению к Правительству РФ, взяв тем самым на себя ответственность  за правительственную деятельность. Но при разделении властей такое  положение недопустимо. Парламент  фактически и юридически к подобной роли не подготовлен. Мало того, как  показывает практика его функционирования, берясь за все, он, по существу, является органом, наиболее безответственным. Именно таков уготованный им самим для себя имидж.

«Увлечение» Парламента РФ организационными проблемами деятельности Правительства негативно сказывается на приоритетных направлениях законотворчества. Законов много, а механизм их реализации оставляет, как правило, желать лучшего. Отсюда постоянные изменения, вносимые в ранее принятые законодательные акты. Отсюда и стремление Парламента перманентно «вторгаться» в сферу функционирования иной ветви государственной власти, кстати, весьма неквалифицированное. Да другое и не может быть с учетом профессионализма многофракционности Парламента, отсутствие реальных политических партий, чья воля и интересы доминируют в западных парламентах и соответственно предопределяют решающее влияние на правительственную деятельность. В современной России политическая ситуация иная, а потому мы и являемся свидетелями многих странных вещей, а нередко и нелепостей, авторство которых принадлежит Верховному Совету РФ.

Заслуживает внимания и вопрос об отставке Правительства РФ. В данном случае основные положения Закона о  Совете Министров РФ вполне приемлемы. Однако есть одно сомнительное положение. Имеется ввиду следующее. Все  ясно, когда Правительству выражается недоверие либо отставка происходит по инициативе Президента РФ или же самого Правительства. Но совершенно непонятен  смысл ч. 4 ст. 11 Закона, в которой  безотносительно к тому или иному  варианту отставки сказано, что отставка Председателя Совета Министров влечет за собой (видимо в обязательном порядке) отставку Правительства в полном составе. Почему? Неужели смерть или  тяжелое заболевание Председателя Совета Министров автоматически  ставит весь состав Правительства в  положение «отставников»? Вряд ли об этом шла речь, но соответствующих объяснений в Законе, к сожалению не содержится». [28 Козлов Ю. М. Исполнительная власть: центральные органы федеральной исполнительной власти // Вестник МГУ. – 1993. – Серия 11. – №3. – С. 4-7. ]

«В соответствии с Указом Президента РФ от 30 сентября 1992г. «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» предусмотрена следующая система исполнительных органов: а) министерства РФ, б) государственные комитеты РФ, в) комитеты РФ, г) федеральные службы, д) российские агентства, е) федеральные инспекции.

Министерство – центральный орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности. Государственный комитет – центральный орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий межотраслевое регулирования. Сразу возникает вопрос: в чем различие между руководством, присущим министерству, и регулированием присущим государственным комитетам? Ведь регулирование – одна из непременно непременных функций управленческой деятельности. Значит, было бы обоснованным «привязать» государственные комитеты к межотраслевому управлению, согласовав его со сферами, а не с отраслями управления.

Комитеты – центральные органы федеральной исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в их ведении. Что тут можно понять? Практически ничего, так как с чисто внешней стороны налицо отсутствие четко выраженных критериев, позволяющих отграничить эти органы, как от министерств, так и от государственных комитетов.

Федеральные службы, российские агентства  и федеральные инспекции получили собирательную характеристику: центральные  органы федеральной исполнительной власти, осуществляющих специальные  исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции.

Признаки, позволяющие разделить  все названные органы на две группы: а) министерства и государственные  комитеты образуются Президентом РФ, (назначает и их руководителей), их руководители по должности входят в  состав Правительства РФ; б) все другие органы также образуются Президентом  РФ, который назначает и их руководителей, однако последние не входят по должности в состав Правительства РФ». [29 Козлов Ю. М. Исполнительная власть: Правительство РФ // Вестник МГУ. – 1993. – Серия 11. – №4. ]

3.4. Органы судебной власти

Важное место в государственном  аппарате занимает система судебных органов, основной социальной функцией которых является осуществление  правосудия. Подобно тому, как законодательные  органы и органы управления являются носителями соответственно законодательной  и исполнительной властей, система  судебных органов выступает в  качестве носителя судебной власти. Это  положение закрепляется в конституциях и обычных законах ряда современных  государств. Рассмотрим становление  системы судебных органов в РФ начала девяностых годов: «Примерно до 1990г. суд рассматривался в юридической литературе в качестве одного из правоохранительных органов. В правовом государстве такой подход невозможен с политической, теоретической и практической точек зрения. В первые же годы советской власти идея подконтрольности законодательной власти суду была отвергнута. Однако медленное возвращение нашей страны в мировое содружество и «внутренние» политические процессы стали причиной принятия верховным Советом СССР 23 декабря 1989г. Закона о конституционном надзоре в СССР, вызвали множество недоуменных вопросов, например: почему надзор осуществляет специальный комитет, а не суд; с чем связаны его ограниченные полномочия и т. д. Показательно, что в конечном итоге и бывший председатель Комитета конституционного надзора СССР С. С. Алексеев был вынужден признать его несостоятельность, необходимость возвращения функции конституционного «надзора» суду.

Съезд народных депутатов России пошел  по пути создания специализированного  Конституционного суда, изменив ст. 119 Конституции РСФСР. 6 мая 1991г. Верховный  Совет России принял Закон о конституционном  суде РСФСР. Уже сам факт принятия данного Закона и первые решения  Конституционного Суда показали огромное его значение для формирования правового  государства. Вместе с тем названный  Закон дает достаточно оснований для его конструктивной критики. Прежде всего, само название суда–"конституционный» ориентирует исключительно на Конституцию, писаное право. В этой связи можно утверждать, что Верховный Совет России оставил открытым вопрос о возможности Конституционного суда руководствоваться общими принципами демократии, гуманизма и социальной справедливости, как это предусмотрел, например, Съезд народных депутатов СССР в Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991г. Очевидно, что это сужает «правовую базу» Конституционного суда, а в конечном итоге может сказаться на защищенности прав и законных интересов граждан.

Создание Конституционного суда РСФСР  привело к раздроблению судебной власти, породило конкуренцию между  Конституционным и общими судами. И Конституционный, и общий суды занимаются рассмотрением споров в  соответствии с правом, международными нормами, Конституцией и законодательством; основывают свою практическую работу на однотипных или близких организационных  и процессуальных принципах. Правоприменительная  деятельность «общего» суда будет с неизбежностью затруднена постоянно возникающей на практике необходимостью обращаться в Конституционный суд для разрешения коллизий между Конституцией и законами, тогда как в США, Дании, Норвегии, Японии и других странах функции Конституционного суда эффективно выполняют «общие» суды всех инстанций. Ведь любой судья независим и подчинен только закону. Кроме того, Конституционный суд РСФСР, прежде всего из-за его малочисленности, вряд ли сможет справиться с огромным объемом неправового законодательства в России. Члены Конституционного суда в силу своего высокого должностного положения, искусственного ограничения подсудных им споров и организационной самостоятельности могут быть оторваны от реальной судебной практики, действительных проблем правоприменения. Это, в свою очередь, может и нарушить (исказить) «обратную связь» членов Конституционного суда с законодательной и правоприменительной практикой.

Судебный контроль за законодательной  властью в правовом государстве  в силу веками отработанной процессуальной процедуры рассмотрения споров в  суде, правовой природы «общих» судов, призванных разрешать любые споры; «общего» суда на своеобразную правоприменительной «передовой» в условиях постоянно увеличивающихся коллизий правовых норм и развивающихся общественных отношений, необходимости решать дополнительные организационные, кадровые и экономические проблемы, на мой взгляд, более обоснованно возложить на «общие» суды. При этом они должны быть реорганизованы с выделением специальных конституционных коллегий, составов, членов судов и судей.