Новые государственные программы. Вопросы внедрения программного бюджета

Новые государственные  программы¹. Вопросы внедрения программного бюджета.

Государственная программа - система мероприятий (взаимоувязанных  по задачам, срокам осуществления и  ресурсам) и инструментов государственной  политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных  функций достижение приоритетов  и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.²

• вытекают из Концепции долгосрочного развития и являются инструментом достижения ее целей
• объединяют все инструменты политики (регулирование, бюджетные расходы) по достижению цели
• состоят из подпрограмм, могут включать ФЦП
• реализуются ответственным министерством, могут быть «соисполнители», отвечающие за свои подпрограммы
• государственные программы Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальные программы увязаны друг с другом ³

Примеры государственных  программ Российской Федерации:⁴

• Развитие здравоохранения
• Развитие образования
• Поддержка семьи
• Социальная поддержка граждан
• Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения России
• Развитие пенсионной системы
• Содействие занятости населения
• Культура России
• Охрана окружающей среды
• Экономическое развитие и инновационная экономика
• Обеспечение личной безопасности, общественного порядка и противодействие преступности

Программный бюджет.

«Бюджетная программа  – систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единственной цели и заданий, выполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств  соответственно возложенным на него функциям». Программный бюджет отличается от традиционного тем, что все  или почти все расходы включены в программы и каждая программа  своей целью прямо увязана  с тем или иным стратегическим итогом деятельности ведомства.

Программный бюджет – это отражение финансового  обеспечения программ, это не распределение  по ведомствам, а распределение именно по программам. Соответственно, управление бюджетом, управление деятельностью  органов власти идет в проектном  ключе.⁵

Программный бюджет нужен для улучшения управляемости  расходами и, в конечном счёте, для  повышения эффективности системы  государственного управления и качества оказания государственных услуг.

Общая цель программного бюджетирования – увязать расходы  с результатами деятельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих  услуги в рамках своих мандатов. 

Непрограммная часть федерального бюджета. 

Реализация  функций государственной судебной власти

Обеспечение деятельности: Прокуратуры РФ,Уполномоченного по правам человека в РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, государственной корреспонденции, Управление делами Президента РФ, Непрограммные расходы федеральных органов исполнительной власти⁶ 

Компетенция Минфина и Минэкономразвития. 

Правительством  определены компетенции Минэкономразвития  и Минфина по вопросам подготовки и реализации государственных программ. Минэкономразвития готовит Порядок  разработки, реализации и оценки эффективности  государственных программ,  методические указания по разработке и реализации государственных программ и Перечень государственных программ Российской Федерации, а Минфин,формирует аналитическое распределение федерального бюджета по государственным программам и готовит изменения в части перехода на программный принцип формирования бюджета в Бюджетный кодекс. При этом проекты этих документов, как правило, до утверждения проходят согласование. Так что, Минфин принимает участие в подготовке Порядка, методических указаний и Перечня, а позиция Минэкономразвития учитывается при формировании аналитического распределения и изменении Бюджетного кодекса.  ⁷ 

Нормативная правовая база для  формирования программного бюджета на федеральном  уровне

1. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г. №1101-р)
2. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588
3. Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации (утверждены приказом Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670)
4. Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г.  №1950-р
5. Аналитическое распределение бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации на 2011-2013 гг. (http://www.minfin.ru/ru/)

Проект изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации 

Практическая  реализация на региональном уровне (примеры). 

г.Москва

      Проект  бюджета г. Москвы на 2012 год и на плановый период  2013 и 2014 годов сформирован  в программном виде по новым принципам

http://www.mos.ru/documents/index.php?id_4=127189

Республика Удмуртия

Приняты регламентирующие документы, разработано 5 «пилотных» госпрограмм, разработан программный комплекс WEB портал  «БОР Программы» для формирования госпрограмм

http://economy.udmurt.ru/prioriteti/ser/gp/norm_gp/ 

Сложности и ограничения.

1. Порядок формирования бюджета (необходимо внести изменения Бюджетный кодекс РФ, в нормативный правовой акт, регламентирующий бюджетный процесс на уровне публично-правового образования)
2. Бюджетная классификация (необходимы изменения в части целевых статей)
3. Конструкция государственных программ субъекта Российской Федерации может зависеть от решений, принятых на федеральном уровне. Конструкция муниципальных программ может зависеть от решений, принятых на федеральном и региональном уровнях
4. Не определен порядок предоставления субсидий бюджетам нижестоящих уровней  в рамках государственных программ⁸
5. Проблема стыковки целей развития Федерации и регионов
6. Проблема сочетания средств федерального бюджета и средств госкорпораций или компаний с госучастием, направляемых на решение общегосударственных задач, скажем, на развитие особых экономических зон.

Опыт  программного бюджетирования в других странах.

В последние  десятилетия большинство стран (Франция, США, Канада, Бразилия, Россия, Южная  Корея, Австралия, Новая Зеландия, Швеция и др.) пытаются перейти на программный  бюджет с разной степенью успеха.⁹

 На примере  Франции.

Основой для  внедрения программного метода во Франции  стал конституционный закон о финансах, принятый в 2001 г. (LOLF 2001), который стал мощным рычагом продвижения бюджетных реформ. В соответствии с данным законом с 2006 г. все расходы во Франции планируются и исполняются на основе бюджетных программ, которые отражают основные направления государственной политики. Была разработана новая — трехуровневая структура бюджета, который стал более «жестко привязан» к целям государственной политики. Начиная с 2008 г. действует «закон программирования» общественных финансов, рассчитанный на три года. Этот закон включает директивное и индикативное планирование для использования на разных этапах подготовки программного бюджета. В новой бюджетной системе финансовые ресурсы могут свободно распределяться по программам, и их разделение по подпрограммам и типам расходов становится исключительно индикативным. Такая глобализация приводит к повышению гибкости управления, поскольку лица, которые несут ответственность за реализацию определенных программ, имеют полномочия самостоятельно распределять ассигнования между подпрограммами и типами расходов.

  На  сегодняшний день не существует единой модели построения программного бюджета для всех стран мира. Французский вариант разработки программного бюджета предполагает последовательное выполнение трех основных этапов:

  1-й  этап — формулировка миссий (задачи  государства);

  2-й  этап — определение программ (выбор наиболее приоритетных  направлений деятельности в рамках  каждой из миссий);

3-й этап —  определение конкретных действий  в рамках программ таким образом, чтобы можно было оценить полученный результат при помощи соответствующих индикаторов.⁶

Бюджетное программирование в Южной Корее.

В декабре 2006 г. был введен в действие «Национальный  закон об управлении государственными финансами», содержащий требования к  анализу и оценке программ и определяющий основные подходы к построению программного бюджета, который описывает также стратегические направления политики и распределение ресурсов в каждом секторе

Основные  блоки, из которых строится бюджет Южной  Кореи: НИОКР; промышленность, малое  и среднее предпринимательство, энергетика; государственные компании; сельское хозяйство, лесной комплекс, рыболовство, пищевая промышленность; здравоохранение, социальная поддержка, занятость; образование; культура, спорт, туризм; защита окружающей среды; оборона; внешняя политика, воссоединение; общественная безопасность; общие вопросы государственного управления. 

Распределение бюджетных средств определяется в рамках процесса разработки среднесрочного бюджета. Годовой бюджет формируется в основном на уровне подпрограмм, хотя при этом учитываются и вопросы программного уровня.

Шведский бюджет.

Направления расходов (миссий) бюджета Швеции: государственное управление ; государственные финансы и финансовый менеджмент; оборона и управление в кризисных ситуациях ; помощь в развитии ; здравоохранение и социальное обеспечение ; интеграция и равенство ; поддержка учащихся ; образование и исследовательская деятельность в вузах .

Переход на программный  бюджет в Швеции предполагает усиление автономии и повышение ответственности  государственных департаментов. Программное  бюджетирование позволяет улучшить управление в отраслевых министерствах.

Вывод: На сегодняшний  день проблема оценки эффективности  реализуемых программ до конца не решена, и в мире нет стран, которые  были бы полностью удовлетворены  своими показателями эффективности. Поэтому  вопросы надежности и актуальности показателей продолжают оставаться одними из самых важных. Ясно, что  показатели оценки эффективности при поэтапном планировании должны включать в себя не только количественные, но и качественные аспекты. 

О чем  стоит подумать:

1. Надо ли распределять 90 и более процентов средств федерального бюджета по госпрограммам? (доля в 90 процентов и выше полностью отвечает принципам программного планирования)
2. Не будет ли дублирования одних и тех же статей расходов в разных государственных программах?