Інституційна структура Євросоюзу, загальна характеристика інституцій Євросоюзу

Кількість депутатських місць для кожної країни зафіксовано безпосередньо в Договорі про Європейське співтовариство, тобто є "твердою" нормою. Ніццький договір, переглянув існуючі раніше квоти убік скорочення, щоб після прийому нових країн-членів (і, відповідно,обрання додаткових депутатів) чисельність Європарламенту не стала надмірно великою.

Представницький характер Парламенту обумовлює наділення його депутатів вільним мандатом: вони не зв'язані наказами своїх виборців (тому що представляють всі народи ЄС, а не тільки свій округ), не можуть бути відкликані й голосують у відповідності зі своєю совістю й переконаннями.

Установчий договір ЄС і Акт про прямі вибори передбачають необхідність установлення "єдиної виборчої процедури" або як мінімум загальних принципів обрання депутатів у всіх країнах-членах. Передбачається, зокрема, для обрання частини депутатського корпуса ввести єдиний ("союзний") виборчий округ, списки кандидатів у якому будуть виставляти "європейські" політичні партії.

Внутрішня організація (структура) Європарламенту перебуває в руслі загальних традицій представницьких установ, хоча має деякі специфічні риси. Її основними елементами є керівні органи, одноособовий і колегіальні: Голова і його заступники, Конференція голів і Бюро, а також парламентські комісії, квестори й Генеральний секретаріат.

Голова - вища посадова особа Європарламенту, що здійснює керівництво "всією діяльністю Парламенту і його органів".

Голова обирається депутатами зі свого складу строком на 2,5 роки, тобто на половину парламентської легіслатури. Допускається повторне обрання на цей пост.

Крім традиційних повноважень по керівництву пленарними засіданнями (відкриває й закриває їх, надає слово депутатам, повідомляє про підсумки голосування, застосовує міри дисциплінарних стягнень до депутатів і відвідувачів і т.д.) Голова Євро-парламенту виступає як офіційний представник очолюваного їм інституту у відносинах з іншими органами ЄС, а також іноземних країн.

Від імені Парламенту його Голова підписує парламентські акти, у тому числі бюджет Європейського Союзу й тексти регламентів, директив і рішень, прийнятих спільно Європарламентом і Радою (Голова Парламенту ставить підпис завжди першим, Голова Ради - другим).

Заступники голови (віце-голови), як і Голова, обираються депутатами зі свого складу на 2,5 роки із правом на переобрання надалі.

Кількість заступників досить велике - 14. Дана цифра не є випадковою. Відповідно до сталої традиції, а також рекомендаціями внутрішнього регламенту при виборі посадових осіб Парламенту слід у загальному й цілому забезпечувати справедливе представництво країн-членів і політичних тенденцій. Завдяки зазначеному числу пости Голови або його заступників одержують можливість зайняти громадяни всіх країн-членів ЄС. Разом з Головою заступники утворять перший колегіальний керівний орган Європарламенту - Бюро.

Бюро - це орган Парламенту, на який покладене рішення організаційних, фінансові й технічні питання його діяльності. Бюро регулює фінансові, організаційні й адміністративні питання, що стосуються депутатів, внутрішню організацію Парламенту, його секретаріату й органів.

До складу Бюро входять за посадою 15 чоловік. Це вищезгадані Голова й 14 його заступників. З дорадчим голосом у роботі Бюро беруть участь також квестори.

Конференція голів. На відміну від Бюро, що може бути названо адміністративним органом, Конференція голів виступає як орган політичного керівництва роботою Парламенту. Саме Конференція голів вирішує питання планування законодавчої й іншої діяльності Парламенту, визначає склад і компетенцію парламентських комісій, вирішує питання взаємодії Європейського парламенту з парламентами країн-членів (у цьому їй підзвітні заступники голови, відповідальні за дану ділянку діяльності) і т.д.

До складу Конференції голів входять керівники парламентських фракцій і самого Парламенту, тобто Голова Європарламенту й голови політичних груп (звідси й назва даного органу). Ще двох чоловік делегують депутати, що не входять у жодну із груп, але без права голосу. Кількість членів Конференції голів, таким чином, не є фіксованим (залежить від числа фракцій).

Аналогічно іншим парламентам, з метою більше ефективної й компетентної роботи з обговорення законопроектів і інших питань, віднесених до парламентської компетенції, із числа депутатів у Європейському парламенті утворені комісії: постійні й тимчасові.

Завдання постійних комісій - попередній аналіз проектів рішень, що підлягають прийняттю Європарламентом. Перше ніж Парламент приступиться до розгляду документа на своєму пленарному засіданні, його вивчення проводить одна з постійних комісій, призначувана відповідальної. Результати вивчення документа, виправлення й рекомендації відповідальної комісії викладаються в її доповіді на засіданні Парламенту.

Кожна комісія має свою внутрішню структуру. Усередині її утворяться підкомісії. Керівними органами комісії є її голова й бюро (голова комісії плюс три його заступники), що обираються членами комісії зі свого складу.

Квестори - це посадові особи Європарламенту, які відповідальні за виконання адміністративних і фінансових завдань, що безпосередньо зачіпають депутатів. Квестори у своїй діяльності підзвітні Бюро Європарламенту, до складу якого вони входять із правом дорадчого голосу.

Так само, як і Голова, квестори Європейського парламенту обираються депутатами зі свого складу на 2,5 роки. Квесторів усього п'ять, і між ними, аналогічно заступникам Голови, установлюється "порядок старшинства".

Генеральний секретаріат являє собою апарат Європарламенту. Його співробітники повинні забезпечувати нормальну роботу Парламенту в цілому і його членах (переклад документів, технічне обслуговування й т.д.).

На відміну від розглянутих вище підрозділів, співробітниками Генерального секретаріату є не самі парламентарії, а особи, що складаються на цивільній службі Європейських співтовариств (приблизно 3500 чоловік). Вони повинні діяти неупереджено й об'єктивно, в інтересах Парламенту в цілому й окремих парламентаріях незалежно від політичної приналежності.

Генеральний секретаріат підзвітний Бюро, що призначає його керівника - Генерального секретаря.

Система й зміст повноважень Європарламенту як одного із законодавчих органів Європейського Союзу в цілому відповідають системі повноважень Ради: повноваження в сфері законодавчої влади, у сфері виконавчої влади, по формуванню органів і призначенню посадових осіб і зовнішньополітичні повноваження.

Законодавчі повноваження Європейський парламент завжди реалізує разом з Радою Європейського Союзу, однак форми участі Парламенту в законодавчому процесі неоднакові. Залежно від предмета нормативного акту уповноважуючи статті пропонують використання різних процедур, у рамках яких прав Європарламенту більше або менше.

Контрольні повноваження. Парламентський контроль за виконавчою владою - невід'ємна риса будь-якої демократичної організації публічної влади. Європейський парламент у цей час має досить широкі контрольні прерогативи у відношенні головного виконавчого органа ЄС - Комісії, а також (хоча й у меншому ступені) Ради.

Бюджетні повноваження. Так само, як і законодавчі повноваження, право твердження бюджету, у цей час здійснюється спільно Європарламентом і Радою, причому "влада гаманця" Парламент знайшов ще задовго до створення Європейського Союзу, в 1970- е рр.

Розподіл бюджетних повноважень між двома інститутами Союзу досить своєрідно. І Парламент, і Раду можуть в остаточному підсумку відкинути підготовлений Комісією проект бюджету в цілому: у цьому бюджетна процедура схожа на законодавчу процедуру спільного ухвалення рішення (правда, на відміну від інших нормативних актів, текст бюджету підписує тільки Голова Європарламенту).

В інших випадках між Парламентом і Радою відбувається розподіл бюджетних витрат. Точніше, розподіляються не самі витрати, а повноваження по їхньому санкціонуванню.

Із правом твердження бюджету нерозривно зв'язане повноваження затверджувати звіт про виконання бюджету, що представляється щорічно Європейською комісією. Відповідне рішення приймає Європейський парламент, що діє за рекомендацією Ради, але не зв'язаний нею.

У ряді випадків установчі договори наділяють Парламент правом особистої участі в обговоренні й вживанні заходів виконавчо-розпорядницького характеру. Найчастіше мова йде про право на одержання інформації щодо прийнятих або рішень, що готуються.

Обов'язковому твердженню (вотуму довіри) Європарламенту в цей час підлягає головний виконавчий орган ЄС - Європейська комісія - і окремо її Голова. Парламент - єдиний інститут, що може достроково відправити Комісію у відставку (за допомогою вотуму недовіри).

Європарламент самостійно призначає один з найважливіших контрольних органів ЄС - Омбудсмана Європейського Союзу. Однак, на відміну від Комісії, Омбудсман незалежний від парламентаріїв і може бути достроково відсторонений лише Судом Європейських співтовариств.

До категорії міжнародних договорів, що вимагають згоди Європарламенту, віднесені також деякі інші найважливіші угоди ЄС, а саме:

- угоди про асоціацію із третіми країнами або міжнародними організаціями;

- угоди, які засновують спільні органи Співтовариства із третіми країнами або міжнародними організаціями (до їхнього числа відноситься Угода про партнерство й співробітництво з Україною);

- угоди, що мають "важливе бюджетне значення" для Співтовариства.

Європарламент також інформується про інші міри, пов'язаних з реалізацією положень міжнародних договорів Співтовариства, у тому числі про призупинення їхньої дії або, навпроти, про попереднє застосування ще до офіційного набрання чинності.

Європейська Комісія веде своє походження від Верховного органа ЕОВС, що у рамках першого з Європейських співтовариств здійснював як виконавчу, так і законодавчу функцію. Римські договори про ЄЕС і Євратом наділили законодавчою владою Рада, а надкраїнний виконавчий інститут був названий Комісією.

З 1967 р. Комісія, як і Рада - єдиний орган для ЄЕС, ЕОВС і Євратому - Комісія європейських співтовариств. Дане найменування зберігається в офіційних документах донині, у тому числі в актах, видаваних самою Комісією.

Комісія в західній літературі й засобах масової інформації традиційно характеризується в якості головного виконавчого органа Союзу, а іноді навіть як його "уряд".

Із цією характеристикою в цілому можна погодитися, але з декількома застереженнями:

- по-перше, Комісія має таку якість у рамках Європейських співтовариств, насамперед ЄС - тобто першої опори Союзу (у цьому причина збереження старої назви - Комісія Європейських співтовариств);

- по-друге, виконавчо-розпорядницькими повноваженнями в Союзі володіють також Рада і Європейський центральний банк, вплив яких не слід недооцінювати, особливо в сфері другої й третьої опор і кредитно-грошового регулювання;

- по-третє, Комісія наділяється досить широкими повноваженнями в сфері законодавчої влади, у яких виражається система стримок і противаг на рівні наддержавних інститутів Союзу.

Всі особи призначаються до складу Комісії з урахуванням їхньої загальної компетентності, а їх незалежність не повинна викликати сумнівів.

Важливою гарантією незалежності членів Комісії служить заборона не тільки приймати, але й запитувати інструкції від кого б те не було, у тому числі від країн, громадянами яких вони є. У свою чергу, країнам-членам заборонено вживати будь-які спроби вплинути на членів Комісії при виконанні ними своїх обов'язків. Країни не мають права "відзивати" своїх членів Комісії.

Строк повноважень Комісії в цілому становить нині п'ять років (раніше, до створення Європейського Союзу, він був на рік менше). Дострокове припинення повноважень Комісії (крім випадків добровільної відставки) можливо тільки за рішенням Європейського парламенту, а саме, при винесенні Комісії вотуму недовіри.

Засіб формування Комісії в цей час має деякі подібності з порядком призначення уряду в змішаній (напівпрезидентській республіці), де роль колективного президента виконують спільно уряди країн-членів. Перед тим як дати своя згода, Європарламент заслуховує політичну програму кандидата в Голови ("політичні орієнтири"), по якій парламентарії проводять дебати, а потім виносять свій вердикт. Останній може бути й негативним: у випадку відмови Парламенту в інвеститурі процес формування Комісії вертається до першого етапу. Жодна людина не може стати членом Комісії, якщо проти цього заперечує Голова, затверджений на свій пост Європарламентом.

Єдиними критеріями для призначення на посаду відповідно до Договору про ЄС, служать незалежність і загальна компетентність майбутнього комісара. Вотум довіри Комісії в цілому з боку Європейського парламенту. Після завершення підбора кандидатур уже весь "кабінет" надходить на затвердження Європарламенту. Однак ще раніше, перше ніж винести вотум довіри Комісії або відмовити в такому, парламентські комісії заслуховують кожного кандидата в комісари окремо.

Потім вже затверджений Голова Комісії представляє членів свого майбутнього "кабінету" на пленарному засіданні й оголошує перед Європарламентом програму роботи Комісії.

Парламент має право вирішального голосу не тільки в призначенні Голови, але й окремих комісарів - правом, що мають парламенти далеко не всіх країн, у тому числі й парламентських республіках.

Після того як Комісія в цілому одержала парламентську інвеституру, всі її члени призначаються урядами країн-членів за спільною згодою. Склад Комісії в остаточному підсумку покликаний відбивати волю народів окремих країн ЄС, що виражається через національні уряди, і волю населення всього Європейського Союзу, представником якої виступає Європарламент. Уряди країн-членів більше не можуть самостійно формувати "уряд" ЄС, але й Парламент Союзу сам це зробити не вправі.