Формирование Совета Федерации

Нижегородская Государственная Сельскохозяйственная Академия

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Кафедра «Менеджмента»

 

Доклад по правоведению на тему:

«Формирование Совета Федерации»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Действующие в настоящее  время парламентские системы  дают немало примеров различных способов комплектования верхних палат высших представительных и законодательных органов. Выбор каждого конкретного способа диктуется многими обстоятельствами: национальным своеобразием, опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли верхней палаты и ее места в государственном механизме и т. д. Любой из этих факторов существенен и способен в принципе оказать влияние на решение данной проблемы. И все же в большинстве стран вопрос о том, иметь одну палату или две, рассматривается исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы. Думается, что этот вывод точно отражает, в том числе и российскую специфику формирования и функционирования Совета Федерации Федерального Собрания России.

Говоря о способах формирования Совета Федерации, обратимся для начала к мировой практике образования верхних палат парламентов. Она обнаруживает большое разнообразие.

Первый - выборный порядок, касающийся всего состава верхней палаты или же подавляющего большинства ее депутатов. Выборность воплощает в себе демократические процедуры формирования парламентов, однако до настоящего времени она не стала повсеместным правилом.

Второй способ - прямо противоположный первому, невыборный. Он реализуется в формах назначения, занятия места парламентария по должности, по праву и даже по наследству.

Наконец, третий способ - смешанный характеризуется одновременным сочетанием первых двух вариантов в различных их проявлениях.

Кратко рассмотрим их и сопоставим с различными вариантами формирования Совета Федерации.

1. Многие специалисты различают прямые и непрямые выборы, разделяя последние на косвенные и многостепенные. Другие, однако, не согласны с таким подходом, считая, что излагаемое в отечественной литературе разграничение между косвенными и многостепенными выборами не представляется целесообразным. Есть случаи, указывают члены авторского коллектива под руководством профессора Б. А. Страшуна, не подпадающие ни под один, ни под другой термин. Более того, эти авторы отрицают деление выборов на прямые и непрямые, заменяя их прямыми и косвенными, мотивируя тем, что “косвенные” антоним “прямых” и синоним “непрямых”. Важно заметить, что конституционное законодательство отдельных стран использует термин “косвенный”.

 

В ст. 24 Конституции Франции  указывается: “Сенат избирается путем  косвенного голосования”. В ст. 51 Конституции  Республики Казахстан говорится, что  избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Таким образом, этот вывод имеет вполне определенное и законодательством установленное обоснование.

Прямые выборы - это всегда непосредственное избрание гражданами своих представителей в парламентские органы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Особенность этих выборов заключается в отсутствии особого рода посредников (выборные коллегии, парламенты субъектов Федерации и т. п.) между избирателями и кандидатами на выборные должности, что свойственно непрямым (косвенным) выборам.

В результате прямого  избрания формируются Сенат США, Палата советников в Японии, Совет  кантонов в Швейцарии. Прямыми выборами избираются польские сенаторы. В таком  же порядке создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На прямых выборах находит применение как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства. Напротив, Федеральный Сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа. А вот в Японии обе системы сочетаются. Из 252 членов Палаты советников 150 избираются от префектурных избирательных округов, 100 - по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны от общенационального избирательного округа, 2 советника от острова Окинава.

Косвенные выборы представляют собой такой способ формирования верхних палат, когда депутаты избираются не гражданами непосредственно, а особыми выборщиками (законодательными органами субъектов Федерации; нижними палатами парламентов; избирательными коллегиями; местными властями).

Законодательными органами субъектов Федерации образуются: Федеральный совет в Австрии (ландтагами земель); часть депутатов Совета кантонов в Швейцарии (парламентами кантонов); индийский Совет штатов (законодательными собраниями штатов).

В парламентской практике сложился необычный порядок формирования верхних палат в таких государствах как Исландия и Норвегия. Здесь  верхние палаты избираются из своего состава депутатами нижних палат.

 

 

Еще один подвид косвенных  выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане. Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

Выборному порядку соответствует  способ образования Совета Федерации, функционировавшего в период с 1993 по 1995 годы. Он избирался в результате прямых выборов населением субъектов Федерации. Косвенному характеру выборов отвечает избрание половины состава членов Совета Федерации законодательными органами государственной власти российских регионов в настоящее время.

2. Даже в сравнении с менее демократичными косвенными выборами назначение членов верхней палаты представляется способом крайне консервативным. Между тем это довольно устоявшийся способ комплектования второй палаты парламента.

В Канаде все 104 члена сената назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Предпочтения последнего на стороне политических союзников, отсюда ярко выраженный партийный характер сената. В соответствии с поправкой к конституции, принятой более чем тридцать лет назад, сенаторы остаются в должности до 75 лет (прежде они назначались пожизненно).

Большая или значительная часть  парламентариев назначается главами  государств в Малайзии (королем), Беларуси и Казахстане (президентами). В Беларуси количество назначаемых составляет одну треть от общего числа сенаторов. Семь депутатов (1/4) сената Казахстана назначаются президентом на срок полномочий парламента.

Королева Великобритании по представлению  кабинета министров назначает пожизненных  пэров - членов Палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых и. т. д. Подлежат назначению также судебные лорды, занимающие высокие судейские должности.

Другой способ назначения, отличающийся от названных выше, предлагает Основной закон Германии. В соответствии со ст. 51 Бундесрат состоит из членов правительств немецких земель, которые их назначают и отзывают. В Российской Федерации один из двух представителей субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) каждого региона.

В ряде случаев обладание мандатом сенатора связывается с занятием конкретной должности или с определенным правом на это. В России до недавнего  времени в Совет Федерации  входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. Лица, ранее занимавшие должность президента Республики Беларусь, являются сенаторами пожизненно. В итальянском сенате также имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики. Назначение  
26 духовных лордов (архиепископы и епископы) в Палату лордов Великобритании связывается с их пребыванием в соответствующей должности.

Данный способ образования верхних  палат применялся в отношении  Совета Федерации периода 1995-2001 годов, когда в его состав входили  главы исполнительных и законодательных  органов государственной власти субъектов Федерации.

3. Смешанный характер создания верхней палаты в целом присутствует во многих современных государствах. К примеру, в Италии при формировании сената действует мажоритарная система с элементами пропорционализма. Одновременно пять сенаторов назначаются президентом республики за выдающиеся достижения в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст. 59 Конституции Италии). Чрезвычайно сложный состав из избираемых и назначаемых депутатов образует бельгийский Сенат. Согласно ст. 67 Конституции Бельгии Сенат состоит из 71 сенатора, из которых: 25 избираются нидерландской избирательной коллегией; 15 - французской избирательной коллегией; по десять сенаторов соответственно назначаются советами фламандского и французского сообщества из своего состава; один сенатор назначается советом немецкоязычного сообщества; еще десять сенаторов назначаются уже избранными и назначенными сенаторами - представителями фламандской и французской общины. Также в ст. 72 указывается о том, что дети короля или, за их отсутствием, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста. Только достигнув 21 года, они получат право решающего голоса.

Такой вариант образования соответствует  Совету Федерации, сформированному на основе Федерального закона от 5 августа 2000 года “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, половина состава которого назначается руководителями исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а вторая половина избирается региональными парламентами.

Теперь сопоставим способы формирования Совета Федерации с имеющими место  в мировой практике приемами образования  верхних палат парламентов.

А. История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года. Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты - избранию двух представителей от каждого региона. При этом каждый избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов.

Вместе с выборами проводился референдум по Конституции Российской Федерации, в проекте которой устанавливался двухгодичный срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Согласно п. 9 заключительных и переходных положений Конституции депутаты Совета Федерации в первом созыве должны были осуществлять свои полномочия на непостоянной основе.

Ближе к истечению срока полномочий Совета Федерации в декабре 1995 года вопрос о порядке его формирования становился все более актуальным. В общем числе проектов федеральных  законов, предлагавших различные варианты его решения, был один, направленный на сохранение прямых выборов членов верхней палаты Федерального Собрания. Однако, у этого проекта были два главных изъяна.

Первый и самый серьезный, на наш взгляд, связан с противопоставлением  выборного порядка формирования Совета Федерации конституционной модели его создания, заложенной в ч. 2 ст. 95 Основного закона. Согласно ей в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. В настоящее время, правда, утверждается, что в первоначальном варианте данная норма выглядела иначе: “в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации”. Затем она было дополнена: “по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти”, что, конечно, сузило возможности маневрирования при определении способа формирования Совета Федерации. Очевидно также, что в Конституции речь идет не об избрании, а о вхождении в состав Совета Федерации.

 

Применительно к формированию Совета Федерации в порядке выборов негативно оценивался также механизм “квотной”, “цензовой” представительной демократии (избрание только двоих), что вело к сужению социальной базы выдвижения кандидатов. Особенно это было заметно на фоне выборов депутатов Государственной Думы, где использовались универсальные принципы неограниченного (неопределенного выдвижения и избрания кандидатов).

Второй существенный изъян выборного порядка образования  Совета Федерации объясняется возможным  дистанцированием избранных членов палаты от населения и органов власти регионов. Следовало связать членов Совета Федерации с представляемыми ими субъектами более крепкими узами. С этой целью, например, предлагалось выдвигать кандидатов органами государственной власти субъектов, а избирать их должно было население этих субъектов. Мало того, что демократизм такой процедуры вызывал большие сомнения, этот порядок также не решал проблемы устойчивой связи членов Совета Федерации с субъектами и их органами власти.