Теоретические аспекты эффективности муниципального управления

КуЖ – коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории. Определяется как отношение величины денежной суммы прожиточного минимума за период оценки к этой величине за предыдущий период.

Кунпч – коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период. Этот показатель определяется отношением количества случаев нарушения прав человека, юридически установленных органами власти за предыдущий и оцениваемый периоды.

Данные коэффициенты при значениях больше 1 означают эффективную работу муниципальных органов, при снижении одних значений и повышении других – пересмотр приоритетных целей развития муниципального образования.

2. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности.

Для наиболее полного анализа эффективности муниципального управления следует принимать во внимание не только соотношения “достигнутые результаты – поставленные цели” и “достигнутые результаты – понесенные затраты”, но также учитывать целесообразность целеполагания. Важнейшей составляющей управления является постановка правильных целей, наиболее отражающих потребности населения. Эффективность муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным ценностям называется потребностной.

Интегральному подходу к эффективности в таком понимании соответствует выражение:  

 

Эк = П/Ц • Ц/Р • Р/3, 

 

где Эп = П/Ц – потребностная эффективность;

Эр = Ц/Р – результативная эффективность;

Э3 = Р/3 – затратная эффективность.

3. Оценка эффективности управления каждой подсистемы муниципального управления.

При таком подходе показатели эффективности рассчитываются для каждой подсистемы управления. Интегральный показатель для системы муниципального управления рассчитывается через придание каждой сфере управления определенного рейтинга (“веса” при расчете). Рейтинги могут определяться экспертно, исходя из необходимости решения тех или иных проблем в каждом муниципальном образовании в конкретный период времени. 

 

1.3 Возможности для повышения эффективности муниципального управления

 

 

Первый аспект эффективности, который необходимо рассмотреть, – принятие решений в процессе муниципального управления. Главное, что можно привнести в этот процесс, – принятие решений на коллегиальной основе, с привлечением общественных организаций при учете мнения населения. Для этого можно принимать решения через:

– общественные дискуссии. Публичное обсуждение различных способов решения тех или иных проблем (зачастую через конфликтность) помогает рассмотреть наиболее широкое число последствий и принять правильное решение. Необходимо только учитывать, что обывательское мнение не всегда учитывает все особенности ситуации и высказываемые на публичных дискуссиях выходы не являются единственно верными;

– методы голосования “за-против”. Его суть в том, что формируемое экспертное жюри пытается независимо оценить представляемые позиции за то или иное решение или против него. Потом члены жюри объединяются для совершенствования наиболее ценных предложений;

– деловые игры. В рамках деловой игры командам, имеющим разные цели, предстоит разработать модели своего поведения в меняющихся ситуациях. Постепенно у каждого участника команды формируется представление об оптимальном решении, которое может быть принято в адаптированном варианте;

– метод “мозгового штурма”. Этот метод позволяет за короткий срок получить максимальное количество идей. Сначала критика запрещена, но на завершающем этапе идеи отбираются и дорабатываются с учетом мнения обсуждающих.

Второй аспект эффективности, на который стоит обратить внимание, – результативность расходования средств бюджета муниципального образования.

Как уже было сказано выше, оказание бесплатных для населения услуг значительно снижает их возможное качество. Выходом из такой ситуации может послужить модель конкурентной бюрократии, в том числе и конкурентного оказания услуг.

Используя интегральные показатели эффективности, описанные в данной работе, модель конкурентной бюрократии можно реализовать и в рамках управляющего органа муниципального образования.

Муниципальные учреждения в такой модели конкурируют между собой за возможность оказывать услуги, как следствие снижаются расходы и/или повышается качество оказываемых услуг.

Для повышения конкуренции можно также задействовать ресурс негосударственных (и “немуниципальных”) предприятий. Им можно предоставлять бюджетные ассигнования, создавать приблизительно равные условия с государственными и муниципальными учреждениями.

В качестве меры повышения эффективности расходования бюджетных средств может использоваться и процедура конкурентного тендера, передача некоторых функций на подряд. При этом важно ликвидировать звено посредников при организации тендеров, поскольку поглощаемая ими часть денежных средств фактически идет не на получение необходимых благ, а на обогащение части населения.

Часто описываются и способы повышения конкуренции через трансферты и ваучеры. То есть население через систему ваучеров может выбирать, в каком учреждении получить услуги. Впоследствии бюджетные деньги переводятся на счета предприятий и учреждений, предоставивших ваучеры.

Введение платных услуг в муниципальных учреждениях в нынешнем ее виде не может послужить примером повышения эффективности управления. Несмотря на большую окупаемость работы этих учреждений, население не всегда удовлетворено оказываемыми услугами.

В конечном счете конкуренция в муниципальном секторе может значительно повысить эффективность расходования средств. Однако это радикальное решение не должно приниматься без должной проработки.

Третий аспект эффективности, который необходимо рассмотреть, – территориальный.

Под эффективностью в территориальном разрезе понимается соотношение затрат на муниципальное управление, получаемого результата на единицу населения и площади муниципального образования.

В рамках проводимой реформы местного самоуправления в качестве одной из основных характеристик местного самоуправления была избрана доступность (транспортная или пешая) органов местного самоуправления для населения. Экономически это может быть неоправданно, поскольку укрупненные муниципальные структуры могут управлять большей территорией с меньшими затратами. Особую роль в такой реформе играют местные сходы как форма оптимизации муниципального управления в небольших муниципальных образованиях. Можно сказать, что систему муниципального управления на местах в небольших поселениях оптимизировали в поисках баланса между доступностью и затратной эффективностью управления.

 

1.4 Подходы к оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления

 

Актуальной современной проблемой управления организациями всех форм собственности является оценка его эффективности. Данная проблема значима как для коммерческих структур, так и для органов государственного управления. На законодательном уровне деятельность по оценке эффективности органов муниципального самоуправления регламентируется, прежде всего, следующими документами:

Указ Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;

Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, в целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 (содержит методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов).

Указ Президента РФ № 607 определяет необходимость для глав администраций ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, проводить оценку деятельности по 32 показателям с предоставлением отчетов в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район [1].

Распоряжение Правительства № 1313-р дополняет предлагаемый перечень показателей за счет следующего:

расширен круг показателей, характеризующих, например, развитие малого и среднего предпринимательства;

определены новые группы показателей, например, в области энергетической эффективности и инвестиционной привлекательности территорий.

Для оценки эффективности, согласно рассматриваемым документам, применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя; или доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения) [2].

В настоящее время данная методика подвергается критике со стороны экспертов по следующему аспекту: в отличие от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ) [3]. В связи с этим, согласно статье 18.1 Федерального закона № 131-ФЗ [4], возникает противоречия, что органы государственной оценивают работу независимых органов местного самоуправления, а федеральный центр устанавливает перечень критериев для оценки.

Так же анализ перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о наличии некоторой разобщенности между показателями и полномочиями органов местного самоуправления. Поэтому можно сделать вывод, что совершенствование методических основ оценки эффективности деятельности органов муниципального управления является востребованной и актуальной темой научных исследований, в связи с чем целесообразно рассмотреть и обобщить уже существующие подходы к оценке этой сферы деятельности.

Кроме законодательно утвержденной методики, рассмотренной выше, существуют также методики, разработанные бизнес-сообществом и общественными организациями, которые также могут быть применимы к оценке эффективности органов местного самоуправления:

оценка конкурентоспособности региона (существует несколько вариантов данной оценки, которые разработаны Всемирным экономическим форумом, агентствами «АК&М» и «Эксперт РА»);

оценка инвестиционной привлекательности региона («Эксперт РА»);

рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала (ООН);

рейтинг социально-экономического развития муниципальных образований («РИА Рейтинг»);

рейтинг муниципальных образований, наиболее благоприятных для развития малого и среднего бизнеса («Опора-кредит») и т. д.

В России рейтинг конкурентоспособности регионов по методологии Всемирного экономического форума рассчитывается ежегодно. Методика оценки строится на анализе комплекса параметров, влияющих на производительность региональной экономики и экономическое развитие региона.

Методология рейтинга кредитоспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований строится на основе агрегирования количественных показателей исполнения бюджетов и параметров экономического развития. Методика рейтинговой оценки позволяет провести сравнение регионов и муниципалитетов по возможности выполнять свои долговые обязательства [5].

Методика определения инвестиционной привлекательности региона — это взаимосвязанная оценка двух основных составляющих инвестиционного климата: риска (условий для инвестора) и потенциала (возможностей для инвестора предоставляемых территорией) [6].

Для оценки качества государственного управления на уровне стран и конкретных регионов также используется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП). Методология ИРЧП базируется на утверждении, что основным критерием оценки качества жизни в стране и регионе, которое напрямую зависит от эффективности государственной политики, является развитие человека через расширение возможностей выбора благодаря росту продолжительности жизни, образования и дохода [5].

На региональном уровне практикуется использование дополнительных методик оценки эффективности работы муниципалитетов, разработанные отдельными регионами. Так, например, в ноябре 2008 г. в Республике Карелия была разработана система оценки эффективности работы муниципальных служащих на основе мониторинга 70 критериев оценки деятельности муниципальных служащих. Главным из них является степень удовлетворенности жителей районов качеством муниципальных услуг (жилищно-коммунальных, медицинских, образовательных и потребительских), оцениваемых на основе результатов регулярно проводимых социологических опросов населения [5].

Так же существуют исследования, в которых авторы пытаются обосновать необходимость рассмотрения эффективности с точки зрения укрупненных оставляющих. Например, в работе [7] предлагается эффективность государственного управления рассматривать с позиции трех измеримых составляющих: технической, экономической и социальной эффективности.

При этом техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность. Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.