Совершенствование механизма правового регулирования муниципальной службы

В целях дальнейшего  совершенствования действующего законодательства Российской Федерации полагаем необходимым  с учетом позиции Министерства юстиции  Чувашской Республики, изложенной в письме от 22.12.2011 № 02/29-5140, отметить следующее.

1. Федеральный закон  № 25-ФЗ не дает четкого представления  (на уровне отдельных статей) о  разграничении полномочий между  федеральными органами государственной  власти, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по регламентации отношений в области муниципальной службы. Нормы, касающиеся полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в указанной сфере, рассредоточены по всему тексту нормативного правового акта. При этом не устанавливаются четкие пределы правового регулирования отношений в области муниципальной службы. Подобная регламентация не способствует единообразному подходу к регламентации отношений в области муниципальной службы в регионах и муниципалитетах.

2. Кроме того одной  из приоритетных задач правового  регулирования федерального уровня  является регулирование вопросов  денежного содержания муниципальных служащих. На сегодняшний день гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, имеют различный характер и во многом обусловлены финансовыми возможностями муниципальных образований и регионов, хотя очевидно, что льготы и гарантии должны быть едиными. В противном случае если муниципальный служащий переходит или переводится на работу в другое муниципальное образование или в субъект Российской Федерации, то льготы и гарантии, предоставляемые муниципальному служащему по прежнему месту работы, могут быть не сохранены.

3. Не в полном объеме  решены вопросы обязательного  государственного страхования муниципальных  служащих на случай причинения  вреда их здоровью и (или)  имуществу в связи с исполнением  ими должностных обязанностей. Такое  обязательное государственное страхование признается в качестве одной из гарантий, предоставляемых муниципальным служащим Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (пункт 6 части 1 статьи 1).

Вместе с тем положения  Федерального закона в данной части  не согласованы с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (глава 48), который закрепляет возможность  установления законом обязательного  государственного страхования жизни, здоровья и имущества только в отношении определенных категорий государственных служащих. Полагаем, что разрешить данную коллизию возможно путем внесения дополнений в гражданское законодательство.

III. Анализ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере муниципальной службы

В соответствии с положениями  Федерального закона № 25-ФЗ к компетенции  субъектов Российской Федерации  отнесены следующие вопросы, которые  подлежат урегулированию законом субъекта Российской Федерации:

- утверждение реестра  должностей муниципальной службы  в субъекте Российской Федерации  (часть 2 статьи 6);

- установление соотношения  должностей муниципальной службы  и должностей государственной  гражданской службы субъекта  Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 8);

- определение типовых  квалификационных требований для  замещения должностей муниципальной службы (часть 2 статьи 9);

- установление дополнительных  требований к кандидатам на  должность главы местной администрации,  в случае, если лицо назначается  на должность главы местной  администрации по контракту (часть  3 статьи 9);

- установление классных чинов муниципальных служащих и порядка их присвоения, а также сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы часть 1 статьи 9.1);

- утверждение типовой  формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту (часть 7 статьи 16);

- утверждение типового  положения о проведении аттестации  муниципальных служащих (часть 7 статьи 18);

- установление случаев  предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (часть 4 статьи 21);

- определение порядка  и условий предоставления муниципальному  служащему ежегодного дополнительного  оплачиваемого отпуска за выслугу  лет (часть 5 статьи 21);

- определение ежемесячных  и иных дополнительных выплат, к должностному окладу муниципального  служащего в соответствии с  замещаемой им должностью муниципальной  службы (часть 1 статьи 22);

- установление дополнительных  гарантий муниципальным служащим (часть 3 статьи 23);

- установление порядка  исчисления стажа муниципальной  службы и зачета в него иных  периодов трудовой деятельности  помимо указанных в части 1 статьи 25 (часть 2 статьи 25);

- определение видов  поощрения муниципального служащего  и порядка его применения (статья 26).

Нормативным правовым актом  субъекта Российской Федерации в  соответствии с положениями Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" должны регулироваться следующие правоотношения:

- установление порядка,  условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 35).

Заключение

Научные исследования проблемы становления и развития института муниципальной службы, его конституционно-правового регулирования позволяют сформулировать некоторые выводы и практические рекомендации, направленные на развитие и совершенствование этого самостоятельного правового института.

1. Современный правовой  институт муниципальной службы - это система правовых норм, которая  регулирует отношения, складывающиеся  в процессе организации самой  муниципальной службы, статуса муниципальных  служащих, гарантий и процедур  его реализации (выполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы.

2. Правовому регулированию  института муниципальной службы  подлежат три большие сферы  в системе муниципально-служебных  отношений: формирование системы муниципальной службы; определение статуса муниципального служащего и создание гарантий его осуществления; механизм прохождения муниципальной службы. Система правового регулирования имеет три уровня: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный.

3. Институт муниципальной  службы регулирует следующие  отношения: служебные, возникающие  в процессе формирования муниципальных  органов; связанные с деятельностью  муниципальных органов по управлению  муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни; возникающие в процессе осуществления муниципальными органами отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов федеральных органов власти субъектов Российской Федерации; связанные с реализацией муниципальными органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

4. Принятие Федерального  закона «Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации» позволило: сформировать основы правовой базы местного самоуправления, а также подготовить условия для финансово-экономического института муниципальной службы; муниципальным служащим - приобрести правовой статус наравне с государственными федеральными служащими и государственными служащими субъектов Российской Федерации в вопросах осуществления своих служебных обязанностей и реализации социальных прав. Этот закон выводит муниципальную службу из прямого подчинения государственной службы, превращает первую в самостоятельный социально-правовой институт со всеми вытекающими последствиями.

5. Институт муниципальной  службы выступает как системное  и многоуровневое политико-правовое  и структурно-административное образование,  заполняющее свою естественную нишу в комплексе народовластия. От его становления и реального функционирования будет во многом зависеть установление разумного баланса федерального, регионального и местного начал в общественной жизни.

6. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» построен как рамочный нормативный акт, вследствие чего большинство вопросов прохождения муниципальной службы предполагает их более подробное регулирование в законах субъектов Федерации. Однако здесь на пути регионального законодателя возникает правовое препятствие. В случае расхождения общей нормы КЗоТа и специальной нормы указанного федерального закона по принципу общей и специальной нормы должна применяться норма специальная. Законы же субъектов Федерации не могут предусматривать каких-либо особенностей трудовых правоотношений в сфере муниципальной службы, не установленных федеральным законодательством. Речь идет о механизме увольнения некоторых должностных лиц местного самоуправления в случае выражения им недоверия представительным органом местного самоуправления.

7. Особенность муниципальной службы в настоящий период развития состоит в том, что ее реформирование происходит в условиях объективно обоснованного дефицита кадров соответствующего профессионального уровня. И, наконец, с определенностью можно сказать, что в России появились контуры и первоэлементы института муниципальной службы:

- сформировались основы  правовой базы в виде федеральных  законов, законов субъектов Федерации  и нормативных актов, установивших  правовой статус института муниципальной службы;

- повсеместно появилась  сама организационная структура  этого института - муниципалитеты;

- законодательно определены  финансовые основы местного самоуправления, позволившие вести экономическую  деятельность в пределах данной территории и соответствующих полномочий;

- постепенно складывается  система муниципальных управленческих  технологий, на местах отрабатываются  собственные модели;

- начала складываться  система подготовки и переподготовки  кадров по специальности «Муниципальная и государственная служба» с учетом специфики муниципальной службы.

Список литературы:

1. Конституция РФ. –консультант плюс.
2. ФЗ от 28.08.95“Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”//СЗРФ №35–консультант плюс.
3. ФЗ от 28.08.98 № 154“Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (с изменениями и дополнениями от 17.03. 97.) // Российская газета от 28.08.97г. –консультант плюс.
4. Анимица Е.Г., Тертышный А.Г. Основы местного самоуправления. - М.: ИНОРРА М., 2009 .
5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 2007.
6. Комментарий к ФЗ "Об основах государственной службы в РФ"//Отв. ред. В.И. Шкатулла. М., Экономика 2009г.
7. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: учебное пособие под ред. К.Ф.Шеремета. - М.: Правовой университет, 2008.
8. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник./Под. ред. Т.Г. Морозовой. - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2007.
9. Шугрина Е.М. Муниципальное право. - Новосибирск, 2005.
10. Воробьев В.А. Система государственного муниципального управления .- Р-н-Д.: Изд-во Ростовский университет, 2006.
11. Лазарев Б.М. Муниципальная служба. - М: Институт гос-ва и права АН, 2008.
12. Манохин В.М. Основы муниципальной службы - М: Юридическая литература, 2006.
13. Российское законодательство XX века. - М: Юридическая литература, 2008г.
14. Служба в государственных и общественных организациях: Мехвуз. Сборник научных трудов. Ответ. ред. Бахрах Д.Н. – М.. 2008г.

¹ Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 2007г., с.17

² Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: учебное пособие под ред. К.Ф.Шеремета. - М.: Правовой университет, 2008г., с.23