Источники муниципального права

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права. Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ>, подписанный Президен-том РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ. По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране. Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них: <Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, <О милиции>. <Об основах налоговой системы РФ> <Об охране природной среды>, <О недрах>, <О закрытом административно-территориальном образовании> и другие.

К источникам муниципального права федерального уровня относятся также: 1 ) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоя-щее время (например. <Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ> 2) нормативные постановления палат Федераль-ного Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ <Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.): 3) постановления Правительства РФ, содержа-щие нормы муниципального права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного само-управления в РФ>); 4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления .

 Ко второму уровню источников  муниципального права относятся  нормативные правовые акты субъектов  РФ, содержащие нормы муниципального  права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума)

  Источники муниципального права РФ  
Источник права можно определить как форму выражения правовой нормы. Источником муниципального права являются акты, содержащие муниципально-правовые нормы. [4, с. 132]  
Все источники муниципального права как отрасли права можно разделить на четыре большие группы:  
1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления.  
Данные акты стали источниками российского права только после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Статья 15 Конституции России впервые в истории отечественного конституционного законодательства устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем международным договором, то применяются правила международного договора. Из этих положений следует, что в данных международно-правовых актах содержатся нормы, являющиеся составной частью внутригосударственного права. Вместе с тем очевидны проблемы, связанные с реализацией таких норм, поскольку с одной стороны российское государство как участник системы международных отношений, должно соблюдать нормы международного права, а с другой стороны, с точки зрения государственного суверенитета и независимости российского государства, оно вправе самостоятельно, исходя из собственных национальных интересов принимать нормативно-правовые акты, в том числе и по вопросам местного самоуправления. Для обеспечения взаимосвязи национального права России и международного права Конституция Российской Федерации закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации имеют юридическую силу только после их ратификации Федеральным Собранием России, осуществляемой в форме принятия федерального закона. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 23 февраля 1996 г. присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы к протоколам к нему», принятый Государственной Думой 21 февраля 1996 г. и одобренный советом Федерации 22 февраля 1996 г. [6, ст. 775]  
Важнейшим международно-правовым актом по вопросам местного самоуправления является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (Приложение 1). Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле местное самоуправление объявляется в качестве одной из основ конституционного строя любого демократического государства, а его развитие представляется как вклад в построение единой Европы, основанной на принципах демократии и права. Первая часть Хартии посвящена законодательному закреплению основ местного самоуправления. В этой главе закрепляются гарантии самостоятельности и защиты местного самоуправления, порядок реализации органами местного самоуправления своих полномочий, источники финансирования местного самоуправления, вопросы судебной защиты прав местного самоуправления. Во второй главе Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших. Государство обязуется соблюдать не менее двадцати пунктов первой части Хартии. Часть III Хартии устанавливает порядок подписания, ратификация и вступления в силу Хартии.  
Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Заседания Конгресса проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.  
2. Вторую группу источников муниципального права составляют федеральные нормативно-правовые акты.

  
Конституция Российской Федерации содержит начала всех правовых актов и закрепляет в гл. 8 «Местное самоуправление» наиболее важные принципиальные положения, определяющие основные цели и задачи местного самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения (Приложение 2).  
Конституционные нормы обладают верховенством и высшей юридической силой в отношении всех иных законодательных актов. При этом Конституция Российской Федерации не только представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения, но и является «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим «справедливый порядок государства…». [5, с. 3-15]  
Закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии основного закона Российского государства означает, что все конституционные нормы, в том числе и по вопросам организации местного самоуправления, имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конфетных судебных дел по искам о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации. В постановлении Пленума Верховного Суда России от 31 октября 1995 г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» по данному поводу даны соответствующие разъяснения. Так, в указанном постановлении определяются случаи применения Конституции Российской Федерации в качестве акта прямого действия:  
·                    когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;  
·                    когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей

  
·                    когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;  
·                    когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.  
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.  
Нормативные указы Президента Российской Федерации, как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации).  
В том же постановлении говорится, что если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или органа местного самоуправления не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации обязан принять решение в соответствии с этим законом.  
При применении закона вместо несоответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, с издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить. [1, с. 12]  
Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с федеральными законами.  
Важнейшим источником муниципального права, правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении является закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Государственной Думой 12 августа 1995 г. (Приложение 2) Данный закон определяет:  
·                    общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации;  
·                    организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления;  
·                    правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления;  
·                    основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.  
Во многом положения данного Закона обращены в будущее, поскольку в соответствии с ними только начинает формироваться система законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, происходит создание местных органов самоуправления, осуществляется поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления. Для решения указанных задач и правовой регламентации наиболее принципиальных, важных вопросов организации местного самоуправления на переходный период в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена глава «Заключительные и переходные положения», в которой приводятся следующие основные положения:  
·      предусматривается возможность временного правового регулирования отдельных вопросов местного самоуправления уставами муниципальных образований до принятия законов субъектов Российской Федерации;  
·      главе муниципального образования предоставляется право назначения местного референдума, в случае если в муниципальном образовании не сформирован представительный орган местного самоуправления;  
·      Правительству Российской Федерации предлагается не позднее четырнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты соответствующих федеральных законов и законодательных актов, а выборы представительного органа местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления провести не позднее шестнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона. [2, ст. 1917]  
Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с другими федеральными законами.  
В Постановлении Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. №266 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предписано федеральным органам исполнительной власти привести в месячный срок свои нормативные акты в соответствие с указанным Законом, а также утвержден перечень проектов Федеральных законов, подлежащих разработке:  
1.      «О государственных минимальных социальных стандартах».  
2.      «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления.  
3.      «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях».  
4.      «Об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях».  
5.      «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О закрытых административно-территориальных образованиях».  
6.      «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции».  
7.      «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О пожарной безопасности».  
8.      «О государственных и муниципальных землях.  
9.      «О муниципальных банках в Российской Федерации». [6, ст. 1139]  
Общественные отношения в области местного самоуправления регулируются также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, постановлениями палат Федерального Собрания.  
В качестве примера такого рода нормативно-правовых актов можно привести принятые в последнее время:  
·                    Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»;  
·                    Постановление Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 г. №755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»;  
·                    Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. №13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 г.);  
·                    Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов Российской Федерации» от 10 июня 1994 г.  
3. К третьей группе источников муниципального права относятся нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, акты президентов республик, глав администраций других субъектов Российской Федерации, постановления Законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В докладе на Всероссийском совещании с представителями органов местного самоуправления Председатель Совета Министров Российской Федерации B.C. Черномырдин наметил круг первоочередных законов, которые необходимо разработать и принять органам государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления. В числе таких нормативно-правовых актов, закон об административно-территориальном устройстве; закон о местном самоуправлении; законы о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; о местном референдуме; о муниципальной службе; о порядке регистрации уставов о местном самоуправлении муниципальных образований; закон о порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления. [7]  
В соответствии со ст. 7, п. 2 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимаемые субъектами Российской Федерации нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления должны находиться в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.  
4. Четвертую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.  
Важнейшим такого рода актом является устав муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно. Устав муниципального образования принимается в обязательном порядке и подлежит государственной регистрации: Он должен соответствовать Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъектов Российской Федерации. В случае противоречия положений устава муниципального образования положениям указанных нормативно-правовых актов в его регистрации может быть отказано. Устав муниципального образования вступает в силу только после его официального опубликования (обнародования). В качестве примера можно привести Устав г. Липецка, принятый городским собранием представителей в 1996 г. Данный акт состоит из девяти глав. В первой главе определяются официальные символы, территория, границы, состав земель, административно-территориальное деление, пригородная зона муниципального образования. Вторая глава закрепляет систему организации устного самоуправления в городе. Третья глава регламентирует порядок деятельности и полномочия представительного органа местного самоуправления, закрепляет правовой статус депутата городского Совета. Четвертая глава устава посвящена деятельности Главы администрации (местного самоуправления) города и подчиненным ему органам и должностным лицам. Пятая глава закрепляет правовые рамки организации и проведения в г. Липецке городского референдума и муниципальных выборов. В шестой главе определяется порядок реализации иных форм осуществления местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, собрания (сходы), конференции граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления). Седьмая глава Устава закрепляет экономические основы местного самоуправления в г. Липецке. В восьмой главе, определяются рамки ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, а также перед юридическими и физическими лицами. Девятая глава регламентирует порядок принятия устава города, внесения в него изменений и дополнений, содержит ряд переходных положений. В частности, согласно ст. 57 Устав г. Липецка принимается представительным органом местного самоуправления с учетом общественного мнения. Решение об утверждении Устава г. Липецка принимается большинством не менее 2/3 от установленного числа депутатов представительного органа. Предложения о внесении изменений и дополнений в Устав города могут вносить: глава администрации (глава местного самоуправления), председатель городского совета, группа депутатов городского Совета численностью не менее 1/5 от числа избранных депутатов, жители города, обладающие избирательным правом путем сбора не менее пяти тысяч подписей.  
Помимо уставов органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) и другие правовые акты. Согласно ст. 44, п. 1 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые по вопросам местного значения органами местного самоуправления, являются обязательными для исполнения на территории муниципального образования всеми предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами, гражданами, общественными объединениями. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законом. В этом Законе определено, что наименования и виды правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами и должностными лицами местного самоуправления определяются в уставе муниципального образования в соответствии с законами Российской Федерации (ст. 19, п. 1). Эти правовые акты не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства.  
В зависимости от своих юридических свойств правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления подразделяются на нормативные акты, т.е. содержащие общие правила поведения и индивидуальные акты.  
Правовые акты представительных органов местного самоуправления именуются решениями. Порядок их принятия и вступления в силу устанавливаются в уставе муниципального образования. В этих актах традиционно определятся кворумы для принятия решений и для преодоления «вето» главы муниципального образования.  
Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации), а также глава муниципального образования (если такая должность предусмотрена в уставе муниципального образования) в пределах своих полномочий издают постановления и распоряжения.  
В форме постановления издаются акты, имеющие нормативное содержание, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также связанные с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием муниципальной собственности и финансовых ресурсов.  
Правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления определяются, как правило, соответствующими положениями об этих органах. Обычно руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления (администрации) издают по вопросам своего ведения приказы.  
Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда. [3, с. 12]  
Муниципальное право - это комплексная отрасль права, представ-ляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функцио-нирования местного самоуправления.  
Понятие "источник муниципального права" основывается на общем понятии источника права, определяемом как форма выражения права. Нали-чие собственной системы источников характерна для всех отраслей россий-ского права. Это обусловлено тем, что юридическим нормам, из которых со-стоят отрасли права, присуща формальная определенность. Следовательно, источником муниципального права являются акты, содержащие муници-пально-правовые нормы.  
Нормы муниципального права, как и иные правовые нормы, устанавли-ваются, изменяются, а также отменяются в определенных формах, которые придают содержащимся в них положениям и правилам официальное обще-обязательное значение. Таким образом, источники муниципального права - это исходящие от государства или официально признаваемые им формы вы-ражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобя-зательного характера.  
Источникам муниципального права присуще те же признаки, что и ис-точникам права вообще. Это, во-первых, нормативный характер содержа-щихся в них предписаний и, во-вторых, обязательность для исполнения, ко-торая обеспечивается средствами государственного воздействия.  
Своеобразие источников муниципального права проявляется прежде всего в том, что они связаны с организацией и функционированием местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти на местном (муниципальном) уровне, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения с учетом исто-рических и иных местных традиций. Источники муниципального права уста-навливают государственные и международные гарантии осуществления ме-стного самоуправления, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Ими определя-ется правотворческая деятельность органов и должностных лиц местного са-моуправления, а также населения, от которых исходят муниципальные пра-вовые акты.  
Заключение  
Итак, все источники муниципального права как отрасли права можно разделить на четыре большие группы:  
К первой группе относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления.  
Вторую группу источников муниципального права составляют федеральные нормативно-правовые акты.  
К третьей группе источников муниципального права относятся нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации.  
Четвертую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.