Институт губернаторства в дореволюционной и современной России: общие и отличительные черты

Правительство Москвы

Департамент образования города Москвы

 

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ

МОСКОВСКАЯ  ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ДЕЛОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

 

 

 

 

 

Реферат на тему: «Институт губернаторства в дореволюционной и современной России: общие и отличительные черты»

 

 

 

 

 

 

Подготовила:

Камынина Елена

студентка 3 курса

группа 33Ю

 

 

МОСКВА  2012

 

Оглавление

1. Институт губернаторства в дореволюционной России 3

2.  Институт губернаторства в современной России 10

 

 

1. Институт губернаторства в дореволюционной России

Губернаторская власть Российской империи - это система региональных учреждений, состоящая из губернатора  и губернских органов власти, через  которые губернатор осуществлял  свои функции.

Развитие губернской системы управления в дореволюционной России разделяется  на четыре этапа, а именно:

- 1708-1796 годы - появление института  губернаторства и формирование  новой местной административной системы;

- 1796-1855 годы - изменение системы  местного и центрального управления: значительное количество губернских  органов исключается из подчинения  губернаторам;

- 1855-1881 годы - реформирование местного  государственного управления на  основе буржуазно-демократических  принципов. В новых исторических  условиях институт губернаторства  и генерал-губернаторства становится  важным административным звеном в борьбе с революционным движением;

- 1881-1917 гг. упадок губернской системы  управления.

Функционирование генерал-губернаторских органов власти характеризуется  дискретностью и неоднородностью. Полномочия и компетенция генерал-губернаторских органов не были унифицированы и зависели от региона, на территории которых они находились.

Во время второго этапа развития института губернаторской власти (1796-1855 гг.) официально законодательно закрепленный статус губернаторов «хозяин губернии», с введением министерств в 1802 году, перестает соответствовать действительности. С одной стороны, губернатор сначала фактически, а затем юридически становится чиновником Министерства внутренних дел; с другой - многие губернские органы, ранее находившиеся в его подчинении, исключаются из компетенции губернаторов и передаются в ведомства и департаменты министерств.

Наиболее значимым нормативным  правовым актом, отличающимся большим  регулятивным потенциалом в истории  развития генерал-губернаторской и  губернаторской власти, являлось Учреждение для управления губерний 1775 года, так  как все последующие нормативные  акты, посвященные регулированию  правоотношений в сфере местного управления, воспроизводили и дополняли  этот закон. Базисная структура губернских органов власти закреплялась этим правовым актом, все последующие изменения, вплоть до революции 1917 года, носили незначительный характер, за исключением введения новых органов самоуправления в 60-х годах XIX века.

Генерал-губернаторы и губернаторы в своей повседневной административной деятельности реализовывали финансовую, военную, полицейскую и судебную функцию, тем не менее, сущность генерал-губернаторской и губернаторской власти заключалась в обеспечении режима охраны абсолютизма в регионах путем осуществления полицейской деятельности.

В деятельности генерал-губернаторов и губернаторов можно выделить два  направления - внешнее и внутреннее.

Внешнее проявлялось в необходимости исполнения прямых распоряжений Комитета министров, постановлений Правительствующего Сената и Именных указов монарха, а также в осуществлении внешних связей с местными органами власти генерал-губернаторского и губернаторского уровня других административно-территориальных образований.

Внутреннее выражалось в осуществлении надзора за законностью, в координировании деятельности губернских органов, в решении на местах поставленных самодержавной властью задач социального, финансового, военного и политического плана, а также в предупреждении и ликвидации катаклизмов как социального, так и природного характера на вверенной в управление территории.

Качество управления генерал-губернаторством  и губернией напрямую зависело от личности генерал-губернатора или  губернатора, его моральных и  деловых свойств, уровня приближенности к монаршей особе. Такая ситуация сложилась вследствие гипертрофированности власти и сверхцентрализации управления государством в целом и регионами в частности, где генерал-губернаторы и губернаторы на всех этапах развития этих институтов являлись администраторами почти с не ограниченными полномочиями.

Институт губернаторства - институт системы власти абсолютистского  имперского государства, хорошо вписался в русскую традицию жесткой вертикали исполнительной власти сверху донизу, построенной на принципе единоначалия (самодержавия). В сознании русского человека власть всегда должна быть персонифицирована, может быть, поэтому в менталитете населения России губернатор оставался долгое время основной фигурой местного управления.

Этот институт по форме был западный, а по содержанию больше восточный, фактически с неограниченной властью (особенно на первых порах). На протяжении почти  всего времени его существования, он постоянно находился между  двумя началами, двумя источниками  власти: царем и законом.

С одной стороны, законодательными актами Российской империи предписывалось:

- единообразие и унификация  данного института по всей  стране, выраженная в едином территориальном  делении, в котором губерния - основная административно-территориальная  единица государства;

- наличие только общеимперской  системы законодательства, которая  запрещала губернаторам издавать  обязательные для населения свои  собственные нормативные правовые акты, за исключением последнего этапа функционирования этого института;

- существование единой системы  губернских учреждений;

- наличие двухуровневой системы  управления (центральная власть  -губернатор, за исключением окраин).

С другой стороны, император мог  доверить губернатору или генерал-губернатору (особенно во времена Петра I и Екатерины II) осуществить действия вопреки  всем законам и общепризнанным установлениям, так как при абсолютизме воля монарха была выше закона.

В целом институт губернаторства за два века прошел эволюцию от полувоенного, в эпоху Петра I, к почти гражданскому институту в начале XIX века, и к  полуполицейскому, охранительному, в начале XX века.

Институт губернаторства из прогрессивного властного органа на местах в XVIII - начале XIX в. постепенно, на протяжении XIX и особенно в начале XX века, превращается в консервативную и даже реакционную силу. Большинство губернаторов все сильнее противилось прогрессивным преобразованиям в стране.

Успешно начав модернизацию местной  власти с введения и развития института  губернаторства, особенно при Екатерине II, государственная власть в XIX веке не смогла пойти по пути буржуазных преобразований, и, как следствие  этого, децентрализации центрального и местного управления, соединив худшие черты автократии и бюрократической  системы. Во Франции в XIX в. префект (тот же губернатор), опирающийся на супрефектов и других чиновников, введенный в местную администрацию центральным правительством, имел средства для поддержания порядка и выполнения местных нужд. В то же время он находился под контролем избранных представительных органов власти, гражданского общества, законности.

В России же институт губернатора  имел двойственную природу: наместника царя и хозяина губернии. Назначаемые  из центра губернаторы были одновременно наблюдателями в регионе и  администраторами. Это противоречие за два века так и не смогло разрешиться, главным образом, из-за нежелания  развивать местное самоуправление и создавать выборные представительные органы власти.

За время своего существования  институт губернаторства опирался на следующие основные принципы и начала:

- в условиях абсолютной монархии  и унитарного характера империи  принцип централизма всегда доминировал  над децентрализацией, регионализацией  и уж тем более федерализацией  государства;

- в то же время, на каждом  этапе развития государства существовал  определенный баланс этих двух  начал. Единственная успешная  децентрализация управления была  проведена при Екатерине И, когда местное управление действительно стало цельным, относительно самостоятельным образованием. Еще одна серьезная попытка децентрализации была предпринята при Александре II - это земская, городская и другие реформы. Но, не проведя губернскую реформу с заменой старых, в большинстве своем консервативных губернаторов, царь-реформатор, в итоге, позволил загубить все хорошие начинания: зачатки местного самоуправления так и не смогли перерасти в представительную власть, способную контролировать со стороны населения местную администрацию.

Централизация управления особенно усилилась  в XIX веке с введением министерской системы и утверждением при Николае I принципа бюрократического централизма, когда ведомственность внедрялась во всю систему местного управления, а губернаторы превратились в  простых исполнителей командно-административной бюрократической системы. В этих условиях все шаги по децентрализации  власти вели к усилению режимов личной власти губернаторов на местах, то есть к бюрократической деконцентрации. Единственным исключением из этого правила была децентрализация власти на окраинах империи как необходимая мера по интеграции новых территорий в состав единого государства. Но она рассматривалась как вынужденная и временная и не влияла на ситуацию в империи в целом.

- Основным принципом управления, который преобладал в Российской  империи на всех этапах ее  существования, был принцип единоначалия. Все попытки, на протяжении  двух веков создания ответственных коллегий, а тем более представительных органов власти на местах, не говоря уже о государстве в целом, заканчивались неудачей. Причинами, кроме, естественно, абсолютистского принципа Российского государства, являлись также отсутствие долгое время корпоративных организаций у основных сословий (классов) российского общества, и, прежде всего у землевладельцев (дворянства)

- правящего класса периода абсолютизма  и буржуазии. Только в конце  XIX

- начале XX вв. появляются партии, различного рода общественные организации, союзы работодателей и профсоюзы. В ходе первой русской революции под огромным давлением снизу созывается Государственная дума, но создать представительные (законодательные) органы власти в губерниях монарх так и не дал.

Что касается соотношения территориального и отраслевого принципов управления то здесь ситуация была такой:

- только в XVIII веке, при достаточно  малоразветвленной системе управления, территориальный принцип был  преобладающим;

- В XIX веке, с образованием министерской  системы, отраслевой принцип становится  доминирующим.

Хотелось бы также отметить, что  институт губернаторства был неразрывно связан с административно-территориальной  и административно-управленческой сторонами жизни государства. Эти  два начала тесно связаны, но имеют  и самостоятельное значение. Так, Петр I ввел и губернии, и институт губернаторства одновременно. Но его  губернии, равнявшиеся целым европейским  государствам, оказались велики для  управления. В скором времени губернии уменьшились в территориальном  отношении, а институт губернаторства сохранился на весь имперский период.

Павел I ликвидировал созданный Екатериной II институт наместников, но екатерининские административно-территориальные единицы, созданные искусственно, по математическому  принципу, он почти не изменил.

И еще хотелось отметить, что все  реформы местного управления, за исключением  реформы Екатерины II, заканчивались  неудачами, контрреформами. Абсолютистская империя была не способна добровольно  эволюционировать в сторону гражданского общества и буржуазно-демократического строя. В начале XX века, особенно после  неудачи столыпинских реформ, российские губернаторы окончательно превратились в архаичный институт, не подконтрольный обществу и не способный к саморазвитию. Они практически стали выполнять единственную функцию, полицейскую, и когда в феврале-марте 1917 года наступил конец самодержавного режима, почти незаметно, без какого-либо серьезного сопротивления, ушел в историю и институт губернаторства.

 

 

 

 

 

 

2. Институт губернаторства в современной России

Возвратившись к институту губернаторства в царской России и сравнивая  его с нынешним, становится понятным, что в современной России институт губернаторства не обладает пока  необходимой гибкостью, маневренностью в отношениях между регионом и центральной властью. Но возможно, что он еще в стадии становления, переходного состояния и не следует строго осуждать его такое своеобразное положение в системе власти.

После политического кризиса 1991 года в нашей стране Президент России формирует исполнительные органы власти в субъектах федерации. Он создает  институт глав администраций. Параллельно  с этой структурой он создает и институт представителя Президента Российской Федерации. Сразу встает вопрос: зачем назначать двоих – и главу администрации, и представителя Президента Российской Федерации. Возможно, что это создание наблюдателей за работой глав администраций, в которых Президент Российской Федерации не был уверен. Да и на деле получилось так, что главы администраций не могли найти (в некоторых регионах и не находят до сих пор) общего языка с представителями Президента Российской Федерации. Однако время неумолимо движется вперед, и статус глав администраций был закреплен в уставах субъектов Российской Федерации, чем была укреплена их власть не только институционально, но и формально.