Европейская Хартия местного самоуправления: характеристик

Европейская хартия местного самоуправления дает понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливает общие принципы закрепления компетенции самоуправления  (ст. 4),  закрепляет  гарантии  защиты  территории  местным самоуправлением (ст. 5), право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры (ст. 6). Кроме того, она включает положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне (ст. 7), об источниках финансирования органов местного самоуправления (ст.9), об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления (ст.8), а также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение (ст. 10) и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий (ст.11).

При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». Российская Федерация как участник этого договора обязуется соблюдать установленный ст. 12 минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую

информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.

Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливает не только основные принципы и положения правового регулирования местного самоуправления, но и минимально необходимые рамки по составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного самоуправления и др.

Муниципальное реформирование в условиях становления нового общественно-политического строя

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х годов, когда была признана необходимость перехода от административно командных и преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Качественные изменения, произошедшие в СССР в начале 90-х годов, затронули также и систему местной власти, фактически повсеместно ликвидировали советский тип организации общества. В реформах можно выделить несколько этапов, последний из которых продолжается и в настоящее время.

Начальный этап (1987-1993 годы) связан с проведением конституционно-правовых реформ и характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а впоследствии с российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Существенным толчком к такого рода изменениям послужило осознание обществом ряда недостатков представительно управленческой системы страны, среди которых особо отмечали формальный характер представительных институтов, обусловленный заорганизованностью и безальтернативностью выборов, а также сращивание партийного и государственного аппаратов при однопартийном политическом механизме, вследствие чего депутаты местных Советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками.

Осознание негативных факторов советской системы подтолкнуло общество, прежде всего высшее звено партийно-государственной номенклатуры, к попытке вывести представительные органы из-под опеки не только партийных, но и исполнительно-распорядительных органов. Именно в это время господствующим стал лозунг «Вся власть Советам» и они реально получили значительно больший объем властных полномочий, чем было до этого.

В декабре 1988 года Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и Закон «О выборах народных депутатов СССР», закрепившие эти изменения, и установившие принцип состязательности при проведении выборов в государственные органы власти на всех уровнях ее функционирования.

После продолжительной борьбы ряда политических течений как в самой Коммунистической партии, так и в зарождающихся новых политических движениях в апреле 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Этот Закон ввел понятие «местное самоуправление» в юридический оборот, закрепил право граждан на местное самоуправление, определил в качестве первичного территориального уровня местного самоуправления сельсовет, поселок (район), город (район в городе), гарантировал права, полномочия, ответственность, финансовую и материальную основы органов местного самоуправления.

Новый важный этап: 6 июля 1991 года принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который сделал шаг в сторону реализации на местном уровне принципа разделения властей, подкрепленного требованием выборности не только самих Советов, но и глав администраций. Данный Закон упразднил исполкомы, привел подробное описание компетенции Советов и местных администраций, детализировал структуру и организационные основы деятельности местных органов власти.

И хотя Закон сработал больше как политический документ, чем закон прямого действия, тем не менее, многим местным руководителям он дал возможность самостоятельно решать многочисленные проблемы своих территорий. В определенной степени он развязал руки местным элитам, что было особенно важно в преддверии последующего двухлетнего периода, когда региональные и местные руководители оказались предоставленными самим себе, и, несомненно, способствовал развалу Советского Союза.

Политическое противоборство в верхах, выборы народных депутатов, борьба в национальных республиках за суверенитет и т. д. сконцентрировали внимание политиков и общественности на проблеме власти в государстве, а не на проблемах самого государства. Именно в этот период - минимального внимания государства - реформы пошли естественным путем и достаточно быстро. В полную силу проявились активность и инициатива раскрепощенных от управленческого влияния самоорганизующихся общественных структур, в том числе и местного самоуправления.

В декабре 1991 года П-ой Съезд народных депутатов РСФСР ввел в Конституцию понятие муниципальной собственности, в том числе на землю и природные ресурсы. Это решение Съезда по внесению поправок в Конституцию страны фактически означало разрушение 75-летней монополии государственной власти представлять интересы и решать проблемы населения только от ее (власти) имени.

Заметное влияние на развитие правовых основ местного самоуправления оказал документ, разработанный и принятый 30 ноября 1992 года Союзом российских городов. Назывался он - Декларация «О принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ явился основой многих положений о местном самоуправлении, зафиксированных в новой российской Конституции 1993 года, а также последующих законодательных актах, регулирующих эту сферу общественных отношений.

Декларация, в частности, устанавливала:

- общие положения  местного самоуправления;

- структуру местного  самоуправления;

- компетенцию органов  местного самоуправления;

- ассоциации местных  сообществ;

- ответственность  органов местного самоуправления;

- защиту прав  местного самоуправления.

Этот документ был принят самими руководителями городов и не мог считаться правовой основой, так как не имел законодательной силы государства, но как прецедент он сыграл весьма позитивную роль в условиях того времени.

Переломным моментом в становлении местного самоуправления в России стал 1993 год. В результате совершенного государственного переворота эволюционное развитие самоуправленческих начал, для которого имелись тогда все основания, было насильственно прервано. Разрыв с предшествующей традицией оказался столь радикальным, что его часто квалифицируют как «муниципальную революцию».

21 сентября 1993 г. указами  Президента РФ было по существу  ликвидировано местное самоуправление. Восстанавливалась властная вертикаль, но не в виде системы «советов - исполкомов», а в виде исполнительной  вертикали государственной власти. Представительные органы наделялись  формально контрольными полномочиями, которые на практике не могли  быть реализованы. Указы Президента  РФ под предлогом восстановления  управляемости и ликвидации соподчиненности  Советов в действительности восстановили  организационную вертикаль исполнительной  власти, характерную для советской  политико-управленческой системы  периода до 1990 г., в которой она  являлась исполнительнораспорядительным инструментом реализации властных директив партийного руководства.

Реставрация организационной исполнительной вертикали в новых условиях не могла привести к достижению целей, которые связываются с введением и развитием институтов местного самоуправления. Восстановление организационной исполнительной власти не привело и к формированию эффективной, ответственной и открытой для граждан местной власти. Напротив, эти новации обострили на муниципальном уровне старые проблемы и породили ряд новых. Если субъекты РФ в этот период добились значимых прав и полномочий при их разграничении с федеральным центром, то на уровне местного самоуправления основные права в отношении бюджета, собственности, самостоятельного установления структур, которые имели местные органы власти до 1993 г., были ликвидированы или оказались под прямым непосредственным контролем и управлением глав исполнительной власти субъектов РФ. В этот период на уровне субъектов РФ реально так и не произошло эффективное разделение полномочий публичной власти по вертикали между ее региональным уровнем и уровнем местного самоуправления.

Отрицательно сказалась на положении органов местного самоуправления передача субъектам РФ полномочий по установлению системы административно-территориального деления. Под предлогом реформирования административно-территориального устройства в одних субъектах РФ были ликвидированы органы местной власти в поселках и сельских округах, в других - на уровне районов. Квазитеоретическому обоснованию такой практики служила идеология правительственного проекта федерального закона с его поселенческим принципом построения системы местной власти и независимыми друг от друга органами местного самоуправления, которая, по мнению его разработчиков, адекватно отражала установления Конституции РФ (ст. 131) об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.