Сравнительный анализ процесса правопреемства России и Украины

          Правопреемство государств – это переход определенных прав и обязанностей от одного государства-субъекта международного права к другому. Правопреемство – это сложный международный правовой институт, нормы данного института были кодифицированы в Венской конвенции от 1978 г. о правопреемстве государств в отношении договоров и в Венской конвенции от 1983 г. о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов.

         Существуют две основные теории по поводу правопреемства государств. Согласно универсальной теории правопреемства государств государство-преемник полностью наследует права и обязанности, которые принадлежали государству-предшественнику. Представители данной теории (Пуффендорф, Ваттель, Блюнчли) считали, что все международные права и обязанности государства-предшественника переходят к государству-преемнику, так как личность государства остается неизменной. Негативная теория правопреемства. Ее представитель А. Кейтс считал, что при смене власти в одном государстве на другую международные договоры государства-предшественника отбрасываются. Разновидностью данной теории является концепция tabula rasa, которая означает, что новое государство начинает свои договорные отношения заново.

Таким образом, в правопреемстве государств выделяют правопреемство в отношении международных договоров, государственной собственности, государственных архивов и в отношении государственных долгов.

         В Соглашении о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. государства - участники СНГ решили вопрос о правопреемстве в отношении договоров СССР, государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов СССР следующим образом. Во-первых, они гарантировали выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего СССР, причем почти все государства, в том числе и Украина, согласились, чтобы членство СССР в ООН было продолжено Российской Федерацией. Каждое государство СНГ, как это было закреплено в Соглашении о создании СНГ, имело право подтвердить действие для себя того или иного договора СССР.  

        Процесс правопреемства в связи с прекращением существования СССР имеет определенную особенность, которая заключается в том, что в значительной степени, особенно в отношении международных договоров, это правопреемство связано с континуитетом, под которым в доктрине международного права понимается продолжение одним государством (государством-продолжателем), в данном случае Россией, осуществления предусмотренных в договорах прав и обязательств другого государства, в данном случае бывшего СССР.

Для континуитета, в принципе, необходимо наличие согласия других правопреемников. В случае с континуитетом Россией это условие соблюдено - в связи с прекращением существования СССР большая часть государств - участников бывшего СССР поддержали Россию в том, чтобы она "продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях", как это было закреплено в решении Совета глав государств СНГ от 22 декабря 1991 г. Продолжение членства в ООН и других международных организациях автоматически означает и продолжение участия в Уставе ООН, являющемся международным договором, и в иных учредительных документах, на основе которых функционируют другие организации.

В целом континуитет России был воспринят без возражений со стороны государств, а члены ЕС и Совета Европы выступили 23 декабря 1991 г. со специальным заявлением, в котором "приняли к сведению, что права и обязательства бывшего СССР будут продолжать осуществляться Россией".

Следовательно, Российская Федерация имела достаточные основания нотифицировать другим государствам, что посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать "в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации" и что она "продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров СССР", и просит рассматривать ее в качестве стороны всех таких действующих договоров "вместо Союза ССР" (ноты МИДа России от 3 и 13 января 1992 г.).

В доктрине указывается на то, что континуитет России обусловлен рядом объективных факторов:

1) неделимость статуса  великой державы и ее общей  политико-правовой ответственности  в мире, что подтверждается особым  статусом, и вытекающей из этого  статуса ответственности СССР  как ядерной державы;

2) неприменимость норм  правопреемства к определенной  категории договоров, к таким, например, когда применение договора, заключенного  государством-предшественником, в отношении  государств-преемников "было бы  несовместимо с объектом и  целями этого договора или  коренным образом изменило бы  условия его действия".

Наряду с Россией, принявшей на себя основные права и обязанности СССР, другие возникшие в его пределах государства также являются его легальными правопреемниками, созданными в рамках существующих норм международного права. 

        Украина в лице своих высших органов власти определила правопреемственности в тех случаях, когда в силу международного права это подлежит разрешению односторонним волеизъявлением, а в других случаях - путем заключения соответствующих международных соглашений. 
Односторонним волеизъявлением установлена  
непрерывность государства Украина, ее территориальное преемственность в Декларации о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 года. Этот документ закрепляет существование Украины как суверенного национального государства в существующих границах, деятельность ее высшего представительного органа, который имеет исключительное право выступать от имени всего народа - Верховной Рады УССР, на основе верховенства Конституции. Здесь же провозглашались установки украинского гражданства, территориальное верховенство республики на всей ЕЕ территории, экономическая самостоятельность и право осуществления внешних сношений. 
В Декларации объявлялось правопреемство на свою долю в общесоюзном богатстве, в частности в общесоюзных алмазном и валютном фондах и золотом запасе, созданный благодаря усилиям народа Республики. 
Дальнейшее развитие эта тенденция получила в Законе Украины от 12 сентября 1991 «О правопреемстве». Согласно этому Закону: 
- С момента провозглашения независимости Украины высшим органом государственной власти в Украина была ее Верховная Рада; 
- До принятия новой Конституции Украины действовала Конституция УССР; 
- Законы и другие акты УССР действовали на территории Украины при условии, если они не противоречили законам Украины, принятым после провозглашения независимости Украины 
- Органы государства, сформированные на основе Конституции СССР, действовавших до создания органов государства на основе Конституции Украины; 
- Государственной границей Украины был ее государственную границу в составе СССР по состоянию на 16 июля 1990; 
- Украина подтверждала свои обязательства по международным договорам, которые были ратифицированы УССР до провозглашения независимости Украины, и провозглашала себя правопреемником прав и обязанностей по договорам СССР, не противоречащие Конституции Украины и интересам Республики; 
 
- Украина не несла ответственности по кредитным договорам СССР, были подписаны после 1 июля 1991 без согласия Украины; 
- Все граждане СССР, постоянно проживающих на момент провозглашения независимости Украина на ее территории, становились гражданами Украины. 
При заключении международных договоров по различным аспектам правопреемства Украина выходила из своих национальных интересов.

         В решении Совета глав государств СНГ по вопросам правопреемства от 12 марта 1992 г. рассматривались договоры, "представляющие взаимный интерес" для всех стран - участниц СНГ. Существует, однако, ряд многосторонних договоров, особенно с ограниченным числом участников, а также двусторонних, в частности в области разоружения и контроля над вооружениями, которые затрагивают интересы нескольких, но не всех государств СНГ. Например, в связи с заключенным в 1991 г. Договором между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений Россия, Беларусь, Казахстан и Украина, где такие вооружения бывшего Союза ССР дислоцированы, подписали вместе с США Лиссабонский Протокол от 23 мая 1992 г. к этому Договору. Протокол предусматривает, что названные четыре государства "в качестве государств-правопреемников" Союза принимают на себя его обязательства по Договору и будут выполнять их применительно к своим национальным территориям, а для целей проведения Договора в жизнь фигурирующее в нем название "Союз Советских Социалистических Республик" будет впредь означать Республику Беларусь, Республику Казахстан, Российскую Федерацию и Украину.

        Касательно правопреемства в отношении ядерного оружия существует Соглашение о совместных мерах в отношении ядерного оружия от 22 декабря 1991 г., в котором предусмотрены, в частности, перемещение в Россию ядерных средств бывшего СССР из Беларуси, Казахстана и Украины и закрепление этими странами своего статуса неядерных государств с присоединением в этом качестве к Договору о нераспространении ядерного оружия.

       Для решения проблем правопреемства и на основе Меморандума о взаимопонимании с вопросы правопреемства в отношении договоров бывшего СССР, представляющих взаимный интерес 1992 года Советом глав государств СНГ 20 марта 1992 года была создана комиссия по правопреемства в отношении договоров, представляющих взаимный интерес, государственной собственности, долгов и активов бывшего Союза ССР, в рамках которой было подготовлено значительное число соглашений между государствами бывшего СССР (например, Договор о правопреемстве в отношении бывшего государственного долга и активов Союза ССР 1991 года, Соглашение глав государств-участников СНГ о собственности бывшего Союза ССР 1991 года, Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом 1992 года, Декларация глав государств-участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод 1993 года и др..).

Украина и Россия являются участниками большинства из этих договоров. 
Так, 6 июля 1992 года между Украиной, Арменией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Молдавией, Российской Федерацией, Таджикистаном, Туркменистаном и Узбекистаном было подписано Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом. Предметом соглашения была вся движимая и недвижимая собственность и инвестиции за пределами территории СССР, находившейся во владении, пользовании и распоряжении СССР, его органов или других структур, под его контролем или юрисдикцией. Под собственностью, в частности, понималась: недвижимость, используемая дипломатическими и консульскими представительствами СССР; инфраструктуры СССР за рубежом и прибыль от их эксплуатации; собственность СССР и прибыль от деятельности юридических лиц, находившихся под юрисдикцией СССР; прибыль от выполнение работ по международным соглашениям СССР и др.. Эта собственность делилась в процентах, в данном случае к России перешел 61,34%, а Украина получила 16,37%. 
В этот же день 1992 года между теми же субъектами с участием Украины было подписано Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР. Общим принципом этого соглашения стало провозглашение целостности архивных фондов бывшей Российской империи и Союза ССР. Соглашением предусматривался переход под юрисдикцию государств-участников СНГ государственных архивов и архивов союзного уровня, включая государственные отраслевые архивные фонды бывшего СССР, находящиеся на их территории. Стороны настоящего Соглашения имеют право на возвращение тех фондов, образовавшихся на их территории и в разное время оказались за их пределами. Кроме того, предусмотрена возможность использования государствами-участниками на основе заключения специальных двусторонних соглашений архивов, находящихся в распоряжении любого участника, путем доступа к ним или получения копий. 
      В 1992-1994 годах были заключены двусторонние соглашения между Украиной, с одной стороны, и Азербайджаном, Арменией, Грузией, Казахстаном, Молдавией, Российской Федерацией, Таджикистаном, Узбекистаном - с другой, об урегулировании вопросов правопреемства относительно внешнего государственного долга и активов бывшего Союза ССР.

Как особый, специфичный вид правопреемства континуитет России не означает и не должен означать, что другие государства, образовавшиеся в связи с распадом СССР, ущемляются в своих правах в области правопреемства. Наряду с Россией, принявшей на себя основные права и обязанности СССР, другие возникшие в его пределах государства также являются его легальными правопреемниками, созданными в рамках существующих норм международного права. Как признается в соответствующих Соглашениях и решениях, принятых в рамках СНГ, все государства - члены Содружества "являются правопреемниками прав и обязательств бывшего Союза ССР".