Парламент в России: исторический аспект

Фракция Трудовой группы выступила 23 мая со своим аграрным законопроектом («проект 104-х»), в котором требовала  отчуждения помещичьих и других частновладельческих  земель, превышающих «трудовую норму», создание «общенародного земельного фонда» и введения уравнительного землепользования по «трудовой норме». Практическое решение вопроса предполагалось передать избираемым всеобщим голосованием местным земельным комитетам.

Правительство на заседании 7—8 июня приняло решение распустить Государственную  думу в случае нагнетания напряжённости  вокруг аграрного вопроса.

8 июня 33 депутата внесли ещё  один проект Основного земельного  закона, в основу которого были  положены взгляды эсеров, требовавший  немедленного уничтожения частной  собственности на землю и перехода  её в общенародное достояние  (т. н. социализация земли). Государственная  дума отказалась обсуждать «проект  33-х», как «ведущий к чёрному  переделу».

В целом за 72 дня своей работы первая Дума одобрила лишь два законопроекта: об отмене смертной казни (инициирован  депутатами с нарушением процедуры) и об ассигновании 15 млн. рублей в  помощь пострадавшим от неурожая, внесенный  правительством. Другие проекты до постатейного обсуждения не дошли¹⁰.

20 июня правительство выступило  с заявлением, в котором категорически  высказывалось за неприкосновенность  частновладельческих земель. Указом 8 июля Государственная дума была  распущена, манифестом 9 июля подобное  действие было аргументировано  тем, что «выборные от населения,  вместо работы строительства  законодательного, уклонились в  непринадлежащую им область», одновременно на Государственную думу возлагалась ответственность за прошедшие крестьянские выступления.

Во вторую Государственную думу было избрано 509 депутатов: в возрасте до 30 лет - 72 человека, до 40 лет - 195 человек, до 50 лет -145 человек, до 60 лет - 39 человек, свыше 60 лет - 8 человек.

Высшее образование имели 3% депутатов, среднее - 21%, низшее - 32%, домашнее - 8%, а 1% был неграмотным.

По партийным фракциям они распределялись так: трудовая крестьянская фракция - 104 депутата, кадеты - 98, социал-демократическая  фракция - 65, беспартийные - 50, польское коло - 46, фракция октябристов и  группа умеренных - 44, социалисты-революционеры - 37, мусульманская фракция - 30, казачья группа - 17, народно-социалистическая фракция - 16, правых монархистов - 10, к партии демократических реформ принадлежал один депутат¹¹.

Кадеты, выдвинувшие лозунг «бережения Думы», пытались создать большинство, сблокировавшись слева с трудовиками, справа с национальными группами. Они отказались от лозунга «ответственного министерства». Государственная дума оставила без ответа правительственную декларацию, с которой 6 марта выступил П.А. Столыпин (принята формула простого перехода к очередным делам без оценки политики правительства). Государственная дума сняла с повестки дня обсуждение вопросов об амнистии, отмене смертной казни и др., отклонила предложение социал-демократической фракции отвергнуть бюджет без передачи в комиссию и одобрила его, тем самым, укрепив доверие к правительству со стороны его западно-европейских кредиторов.

Центральным вопросом остался аграрный. Правые и октябристы защищали указ 9 ноября 1906 года (Столыпинская аграрная реформа). Кадеты доработали свой аграрный проект, сведя до минимума элемент принудительного отчуждения земли за выкуп (отказ от постоянного резервного фонда, наделение на местах не по потребительской норме, а в зависимости от наличия свободных земель и др.).

Трудовики занимали ту же позицию, что  и в первой Государственной думе, в решении остальных вопросов они колебались между революционными социал-демократами и кадетами. Эсеры  внесли проект социализации, часть  социал-демократической фракции  представила проект муниципализации  земли. Большевики защищали программу  национализации всей земли.

Линия социал-демократической фракции  определялась меньшевистским большинством; из 54 социал-демократических депутатов  с решающим голосом (11 депутатов, прошедшие  в Государственную думу не от партии, имели совещательный голос) было 36 меньшевиков и 18 большевиков. Объяснялось это тем, что значительная часть меньшевиков, в том числе группа кавказских депутатов во главе с лидером фракции И.Г. Церетели, прошла голосами мелкой буржуазии.

Отказавшись от бойкота Государственной  думы, большевики решили использовать думскую трибуну в интересах  революции. В Государственной думе они отстаивали тактику «левого  блока» с трудовиками, меньшевики же выступали за сотрудничество с кадетами.

26 мая Государственная дума закончила  прения по аграрному вопросу,  передав законопроекты в комиссию.

В целом законодательная деятельность второй Думы, как и в случае с  первой Государственной думой, носила следы политической конфронтации с  властью.

В парламент было внесено 287 правительственных  законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., законопроект о реформе  местного суда, ответственности чиновников, аграрной реформе и др.).

Дума одобрила только 20 законопроектов. Из них лишь три получили силу закона (об установлении контингента новобранцев  и два проекта помощи пострадавшим от неурожая)¹².

Наиболее важные законопроекты  к моменту роспуска Думы (спустя 103 дня после начала деятельности) рассматривались в ее комиссиях.

3 июня 1907 года был опубликован  указ о роспуске Государственной  думы и манифест, в котором  Государственная дума обвинялась  в затягивании рассмотрения законопроектов  и государственной росписи доходов  и расходов, а также в том,  что ряд её членов участвовал  в заговоре против государства.

Одновременно был опубликован  новый Избирательный закон.

Закон 3 июня 1907 года радикально перераспределил  число выборщиков в пользу помещиков  и крупной буржуазии (они получили 2/3 общего числа выборщиков, рабочим же и крестьянам было оставлено около 1/4 выборщиков).

Право рабочих и крестьянских выборщиков самим избирать положенное им число  депутатов из своей среды передавалось губернскому избирательному собранию в целом, где в большинстве  случаев преобладали помещики и  буржуазия. Городская курия разделялась  на 2: 1-ю составляла крупная буржуазия, 2-ю — мелкая буржуазия и городская  интеллигенция.

Представительство народов национальных окраин резко сокращалось: народы Средней  Азии, Якутии и некоторых других национальных районов полностью  отстранялись от выборов.

Выборы проходили осенью 1907 года.

Депутатами третьей Государственной  думы были избраны 434 человека. Из них  в возрасте до 39 лет был 81 человек, 40-49 лет - 166 человек, до 60 лет - 129 человек, до 70 лет - 42 человека, старше 70 лет - 16 человек.

Высшее образование имели 230 человек, среднее - 134, низшее - 86, домашнее - 35, о  двух депутатах сведений нет¹³.

16 ноября 1907 года с декларацией  правительства выступил П.А. Столыпин, который призвал Государственную  думу утвердить законы по аграрной  реформе.

Правительство, поддержанное правыми, следуя принципу «сначала успокоение, потом реформы», свело на нет перспективы  деятельности 2-го большинства.

Большая часть законопроектов, выдвинутых кадетами, прогрессистами и др., была либо отвергнута Государственной думой, либо была блокирована Государственным  советом (в т.ч. проект закона, облегчавшего положение старообрядцев). Были отвергнуты законопроекты о введении волостного земства, о поселковом управлении, о волостном и местном суде и др.

В 1912 году октябристы поддержали правых, проголосовав за предоставление правительству  полумиллиардного кредита для выполнения военно-морской программы (морские реформы 1905-14 гг.).

14 июня 1910 года Государственная  дума приняла аграрный закон,  в основе которого лежал указ 6 ноября 1906 года с изменениями  и дополнениями, 29 мая 1911 года  в его развитие издано положение  о землеустройстве.

В 1909 году правые в Государственном  совете предприняли кампанию против принятого Государственной думой  законопроекта о штатах Морского генштаба на том основании, что Государственная  дума вторглась в прерогативы  верховной власти. П.А. Столыпин и  Государственная дума были обвинены в стремлении захватить управление армией и флотом в свои руки; в  результате законопроект не был утверждён  императором Николаем II.

В январе 1910 года произошло объединение  фракций умеренно-правых и националистов  в партию и думскую фракцию  «русских националистов».

В 1910—1911 гг. Государственная дума приняла ряд законов, ограничивавших автономию Великого княжества Финляндского, в т.ч. внесённый П.А. Столыпиным в марте 1910 года законопроект «О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения» (закон 17 июня 1910 года), он изымал из сферы действия сеймовского законодательства и объявлял общегосударственными все важнейшие области законодательства — финансы, железную дорогу, связь, образование, суд и др.

В мае 1910 года Государственная дума приняла правительственный законопроект о введении земства в 6 западных губерниях (Витебская, Минская, Могилёвская, Киевская, Волынская и Подольская), заложив  деление избирателей на национальные курии — польскую и русскую, ограничив  крестьянское представительство и  др.

Законом, принятым Государственной  думой в апреле 1912 года, из состава  Царства Польского были выделены восточная части Люблинской и Седлецкой губернии с образованием из них Холмской губернии, ставшей внутренней губернией Российской империи.

В начале 1911 года обострился конфликт Государственного совета и Государственной  думы с правительством: в марте 1911 года Государственный совет демонстративно отклонил принятый Государственной  думой законопроект о западном земстве. П.А. Столыпин добился у императора согласия распустить на 3 дня Государственный  совет и Государственную думу, в течение которых законопроект был проведён в порядке 87-й статьи Основных законов. В знак протеста против действий правительства председатель Государственной думы А.И. Гучков подал в отставку.

Крестьяне-депутаты правых фракций, хотя и проголосовали за указ 9 ноября 1906 года, но одновременно внесли свой аграрный законопроект, требовавший ликвидации помещичьего землевладения.

Начиная со 2-й сессии, активизировалась деятельность социал-демократической  фракции. Численность её сократилась  до 14 человек за счёт ухода из неё  оппортунистических элементов, возросла роль большевистской части во главе  с Н.Г. Полетаевым.

Депутаты фракции внесли в Государственную  думу ряд запросов (в т.ч. о преследовании профсоюзов, о суде над социал-демократической фракцией 2-й Государственной думы, о Ленском расстреле (1912 г.)) и законопроектов (о 8-часовом рабочем дне, свободе профсоюзов и т. д.). Всего социал-демократическая фракция за время работы Государственной думы внесла 162 поправки к законопроектам (все были отвергнуты Думой).

В третьей Государственную думу министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный совет внесли 2567 законопроектов. Из них четыре было внесено Совещанием думы.

Из общего числа внесенных проектов 2346 (95%) были ею одобрены. Из числа одобренных нижней палатой законопроектов 97% приобрели  силу закона, 2% не были утверждены императором, а остальные Государственный  совет либо отклонил, либо не рассмотрел, либо передал в согласительные комиссии, заключения которых не были рассмотрены  одной из палат.

Непосредственно депутаты третьей  Думы внесли 205 законодательных предположений. Из них 81 был признан желательным, 90 не рассмотрено. Только 36 законопроектов, разработанных по инициативе Думы, получили силу закона¹⁴.

В Думе четвертого созыва среди 442 ее членов к концу первой сессии было 224 депутата с высшим образованием (114 - юридическим и историко-филологическим), средним -112, низшим - 82, домашним - 15, неизвестным (начальное или домашнее) - два  депутата.

Из них 299 депутатов (68% от общего состава) работали в нижней палате впервые, 8 человек имели опыт работы в Думах  всех предшествующих созывов¹⁵.

5 декабря 1912 года с декларацией  правительства выступил В.Н. Коковцов, который дал высокую оценку деятельности 3-й Государственной думы. Правительство пошло по пути внесения в Государственную думу незначительных законопроектов (в 1912—1914 гг. свыше 2 тысяч - т. н. «законодательная вермишель»), в то же время широко практикуя внедумское законодательство.

Бюджет на 1914 год фактически был  утверждён правительством и опубликован  не как закон, «одобренный Государственной  думой и Государственным советом» (обычная в таких случаях формула), а как документ, подписанный императором  и составленный «согласно постановлениям Государственной думы и Государственного совета».

В 4-й Государственной думе чаще, чем в 3-й, складывалось октябристско-кадетское  большинство. Оно проявило себя и  в оппозиционных правительству голосованиях, и в попытках самостоятельной законодательной инициативы.

совет федеральный собрание

В ответ на декларацию правительства  оно приняло формулу, приглашавшую правительство вступить на путь осуществления  Манифеста 17 октября 1905 года, в 1913—1914 годах поддержало кадетские законопроекты о свободе печати, собраний, союзов и др.

Однако практического значения это не имело: законопроекты либо застревали в комиссиях, либо блокировались  Государственным советом.

С началом 1-й Мировой войны сессии Государственной думы созывались нерегулярно, основное законодательство осуществлялось правительством помимо Думы.

На чрезвычайной сессии 1914 года все  фракции, кроме социал-демократов, проголосовали  за военные кредиты. 3-я сессия была созвана для принятия бюджета.

Поражения русских войск весной и осенью 1915 года вызвали резкую критику правительственной политики со стороны Государственной думы.

С началом 4-й сессии (19 июля 1915 года) выступивший с декларацией правительства  И.Л. Горемыкин, вместо оценки политического  положения (которого требовала Государственная  дума), предложил Государственной  думе обсудить 3 малозначительных законопроекта. Крайне правые поддержали правительство, однако другие фракции от кадетов до националистов выступили с критикой правительства, требуя создания кабинета, пользующегося «доверием страны» (т.е. Государственной думы).

Вокруг этого лозунга объединилось большинство фракций Государственной  думы и часть групп Государственного совета. Переговоры между ними привели  к подписанию 22 августа 1915 года соглашения о создании «Прогрессивного блока», в состав которого вошли 236 депутатов  Государственной думы («прогрессивные националисты», группа центра, земцы-октябристы, октябристы, прогрессисты, кадеты) и 3 группы Государственного совета (академическая, центр и внепартийные). Вне блока  остались правые и националисты; трудовики  и меньшевики не входили в блок, но фактически поддерживали его.